日本地方体育振兴政策措施实施的现状

在日本颁布《体育振兴法》50年之后，2011年根据日本社会所面临的老龄化、少子化，医疗开支扩大及体育纠纷增多等社会问题，日本政府颁布了内容包括目的、理念、计划、措施，涵盖体育权利、国际关系、青少年体育、残疾人体育、大?体育和竞技体育的《体育基本法》。

在出台《体育基本法》之前，日本文部科学省进行了“体育政策调查研究”，该调查分为国外和国内2个部分，其中，国内部分有关日本地方政府体育发展的调查分为2大部分，第1部分是关于日本地方公共团体状况的调查研究，第2部分是关于体育团体状况的调查。该调查主要是通过对日本都道府县、政令指定城市和市区町村两级地方政府发放问卷和电子邮件的调查方式来完成的，各项调查内容、调查时间、调查对象和问卷回收情况见表1。本研究选取调查报告中关于地方体育振兴政策措施方面的内容进行阐述与分析，这对于检验《体育振兴法》的实践状况，了解日本地方体育发展的现状和动态都具有重要的意义。

1 体育管理机构名称、预算、职员数量等基本情况

1.1 体育管理机构名称和体育振兴会议情况

体育管理机构的名称以“教育委员会”为主。在都道府县一级，“教育委员会”占83%，其他“部局”占17%。在市区町村一级，“教育委员会”占91.3%，其他“部局”占8.3%，名称多为“旅游文化局”“环境文化部”“儿童未来部”等。

体育振兴审议会议的设置与人口规模有较大关系。在都道府县一级，仅有一地区未设。市区町村一级，不满1万人口的地区设置率仅为10.5%，1～3万人口的地区为23.7%，20万人口以上的地区设置率超过7成，总的设置率为37.3%。

1.2 体育管理部门专任职员数量和职务情况

体育管理部门专任职员数量的差距较大。在都道府县一级，平均职员数量为17人，最少4人，最多35人。专任职员数量超过21人的比例为36.2%，11～20人占到25.5%，约2/3超过10人。市区町村一级，平均职员数量4.5人，最少0人，最多43人。无专任职员的地区，由负责社会教育或培训的人员兼管。专任职员数量同样与地区人口规模有关。在不满1万人口的地区中，约半数专任职员为0人或1人；1～3万人口的地区中，3/4专任职员为1～3人；在3～5万、5～10万、10～20万人口的地区中，专任职员5～7人的情况较多；在20～50万、50万以上人口地区，专任职员为11～20人的比例超过1/3。

由于都道府县需要负责全国运动会事务，因此，有专门负责竞技体育的职员；而市区町村职员一般要同时负责竞技体育和大众体育。在都道府县798名专职职员中，仅负责竞技体育者占28.1%，仅负责大众体育者占22.7%，其他多负责学校教育、学校保健、总务、人事、设备管理等。在市区町村5 625名专职职员中，兼管大众体育与竞技体育者占73%，仅负责大众体育者占6.2%，负责竞技体育者占1.7%，并且该比例与地区人口规模无关。 从体育专任职员人数来看，教育委员会中的体育专任职员人数要于少于其他部局。在都道府县名为教育委员会的部门中，专任职员6～9人的情况最多，占33.3%，其次为10～19人，占25.6%。在名为其他部局的部门中，专任职员数量10～19人或30人以上2种情况最多，都占有37.5%。在市区町村教育委员会中1～2名专任职员的情况最多，占38.2%，其次是3～5人，占36.7%。在其他部局中6～9人的情况最多，占31.6%，其次是3～5人，占25.5%。

1.3 体育振兴相关预算情况

各级地方政府体育振兴相关预算数量与人口规模有较大相关。2010年度46个回应问卷的都道府县体育振兴相关预算合计为663亿4 892万日元（约合44.3亿人民币左右），最少的地区为3亿6 856万日元（约合人民币2 503万），最多地区为111亿6 807万日元（约合人民币7.46亿）。都道府县体育振兴预算在5～20亿日元的约有8成。

1 179个回应问卷的市区町村相关预算合计为2 565亿7 106万日元（约合人民币171.37亿），最少为0（3个地区），最多为57亿607万日元（约合人民币3亿8 500万）。市区町村预算规模1～2亿日元为最常见，占有20%，预算规模超5 000万日元的占6成。

从预算项目名称看，都道府县一级设施修建费、体育设施维持运营费和竞技体育相关费用所占比例最大。7成以上地区体育设施修建费超过5 000万日元，其中该项为5 000万～1亿日元的情况最多，占22.2%；体育设施维护运营费多为2 000万～5亿日元，其中2～5亿日元为最多，占45.7%；竞技体育相关费用主要为全国运动会强化训练费用，多为5 000万～5亿日元以上，其中63.8%的地区处于2～5亿日元；大众体育（生涯体育）相关费用，规模大致为100万～5亿日元，1 000万～2 000万日元地区最多，为27.7%；综合性地区体育俱乐部建设经费，规模小至不足10万日元、大至超过1亿日元不等，100万～500万日元为最多，占43.6%。市区町村一级“体育设施维护运营费”所占比例极大，其次是“设施修建费”，2项占去预算的大部分金额。设施建设费方面，21%的地区不足10万日元，半数地区不超过1 000万，也有1成以上地区超过1亿日元，估计与设施的新建、改建周期有关；体育设施维护运营费方面，最为常见的是5 000万～1亿日元，占18.2%，近半数超过5 000万日元；竞技体育、大众体育项目最为常见的是规模为100万～500万的分别占总数的31.5%和33.2%；综合性地区体育俱乐部建设经费在53.5%的地区处于不足10万日元水平，3/4的地区该项预算不超过100万日元，见表2。

从主管部门来看，在都道府县一级，体育振兴预算规模与主管部门关系不大。在市区町村一级，由其他部局主管体育的地区预算规模大于由教育委员会主管的地区。主管部门为“教育委员会”的地区，预算为1 000万～5 000万日元最为常见，占29.9%；1亿～2亿日元规模的占19.6%。主管部门为“其他部局”的地区，预算规模超过5亿日元的达34.7%，2亿～5亿日元占25.7%。

1.4 学校体育设施、专任体育教师和外聘教练情况

学校设施的有效使用、附属设施建设方面尚不完善。拥有配备运动员更衣室、热水淋浴室的学校，并可提供一般市民使用的地区，都道府县一级为19%，市区町村一级为9.9%。大部分地区在小学体育专任教师的配置上进展缓慢。根据都道府县掌握的数据，市区町村的小学中体育专任教师人数为零的地区最多，占75%，另有15%的地区为5人以上。最少为零，最多为206人，平均为9.2人。体育课外聘教练的比例低于课外活动（运动）。在市区町村一级，初中阶段的体育课中外聘教师占16.4%；初中的课外活动（运动）中外聘教师占67.5%。

2 体育相关条例、体育振兴基本规划制定及基金设置情况

2.1 体育振兴指导性计划制定情况

体育振兴法第4条有规定：地方政府需要制定出适应本地实际情况的振兴体育运动的计划，调查显示都道府县一级仅有1地未制订；市区町村一级制定率为36.7%。体育振兴审议会设置的地区，制定有体育振兴指导性计划的占55.2%，而未设置审议会的地区，制定有上述计划的只占25.8%。从人口规模看，已制定或正在制订计划的市?^町村多为3万～5万人规模，而1万人口以下、50万人口以上地区较低。

将体育振兴指导性计划定位为“与体育振兴相关的独立计划”的地区，都道府县一级占95.7%；市区町村一级占66.1%。在市区町村一级，将该计划定位为“其他计划、构想的一部分”的地区为33.9%，约占1/3。

所有都道府县都将“创造终身参与体育活动的机会”“培养、充实领导地区体育的人才（教练员等）”“强化由少年至顶级级别的竞技水平”纳入计划与构想。在市区町村一级，纳入体育振兴指导性计划比例较高的内容包括“创造终身参与体育活动的机会”“建设并有效使用体育设施”“培养、充实领导地区体育的人才（教练员等）”等内容。通过表3可以看出，都道府县中对于提高竞技水平和提高运动成绩比市区町村更为重视，市区町村对于当地学校、老年人的体育活动更为关注。

2.2 体育振兴特别条例制定情况

除根据体育振兴法第4条制定相关计划外，另制定有体育相关特别条例（仅指“建设体育城市条例”等，不包括开放学校体育设施条例等与设施相关的条例）的地区比例很低，都道府县占17%，市区町村占6.7%。体育振兴特别条例多以“体育振兴审议会条例”“推动体育振兴条例”的形式出现，此外“建设振兴体育城市的基本条例”“青少年体育振兴特别奖学金及学术振兴特别奖学金发放条例”等也较常见。

关于体育振兴特别条例的内容，在都道府县一级列入最多的有“创造终身参与体育活动的机会”“创造青少年参与体育的机会，增强体质”“维持老龄人的健康与体力”等8项。在市区町村一级，“创造终身参与体育活动的机会”提及最多，占45.5%；此外按顺序还有“培养、充实领导地区的体育人才（教练员等）”（29.9%）、“建立体育团体与学校的联系机制”（26%）等，可见，创造终身参与体育活动的机会在日本体育政策发展中的重要地位。 2.3 都道府县及政令指定城市体育振兴基金设置情况

2010年26个都道府县设有30种基金，总额达303亿7 100万日元。除去基金总额为0的滋贺县“提高竞技能力基金”，29种基金平均约为10亿4 700万日元，但金额差距较大，例如鸟取县体育振兴基金委5 800万日元，而东京都体育文化振兴交流基金达126亿6 700万日元。从支出情况看，总额达56亿3 500万日元，29种基金平均为1亿9 400万日元，东京都体育文化振兴交流基金的支出高达37亿6 400万日元，其他都道府县的支出水平在数百万至数亿之间。相比2004年，青森县、秋田县、神奈川县、福冈县废除了相关基金，总额因此减少了47亿日元左右，但东京都、福井县、长野县、兵库县则新增了约184亿日元。近年来，由于银行低利率的影响，基金难以保证运营收益，不少地区已着手废除基金或因为财政状况不佳而削减金额。

2010年，8个政令指定城市设立了8种基金，总额30亿5 900万日元。除去基金额为0的冈山市体育文化基金，7种基金的平均值为4亿3 700万日元，额度从745万日元至14亿4 700万日元不等。基金支出金额合计为2 800万日元，但有1/2基金的支出为0，札幌一市的支出占据了总额的6成以上，由此可见，在严峻的经济形势下，基金作为体育振兴的财政来源受到极大的影响。

3 体育振兴相关组织的设立情况、预算、职员数量

3.1 都道府县体育振兴事业团体情况

2010年，共有18个都道府县设有与体育振兴相关的事业团体、财团。设立最早的是成立于1972年的广岛县教育事业团体，最新成立的是2006年的千叶县教育振兴财团，但是该财团并不属于专门从事体育振兴的法人组织。名称中带有体育字样的团体中，1999年成立的富山县健康体育财团为最新成立。2010年度预算中，预算规模在1 000万日元以下的团体有1个，1 000万至1亿日元的有2个，1亿～5亿日元的有6个，5亿～10亿日元的有5个，10亿～20亿日元的有3个，超过20亿日元的有3个。东京都体育文化事业团预算规模居于绝对优势，达到约60亿日元，因其管理、运营大量大型的体育设施。与预算规模相应，在职人员数量方面，不足10人的团体、财团仅2个，而100人以上的有4个，可见，职员规模与该团体、财团的业务内容有较大关联。

3.2 政令指定城市体育振兴机构情况

2010年设立与体育振兴相关的事业团体、财团的政令指定城市为9个。设立历史最久的是1941年成立的静冈市振兴公社，最近成立的是2007年的札幌健康体育财团。2010年年度预算规模，约2亿日元的有1个，10亿～20亿日元的有4个，20亿～50亿日元的有3个，另有1个超过100亿日元。职员数量方面同样各不相同，少则不足10人，多则超过500人。职员最多的是名古屋市教育体育协会，达503人（其中含有兼职370人）。

4 公共体育设施的开设、运营情况

在调查中将公共体育设施分为仅含有一种、且一类设施的场所定义为“单独设施”、拥有多个同类型设施的场所定义为“多重设施”、拥有不同类型设施的场所定义为“复合设施”3种。单独设施又可分为大、中、小3种规模，2005年和2008年公共体育设施情况见表4。表4显示，公共体育设施数量变化不大，公共体育设施建设在日本达到一个相对平稳的状态。

《日本地方自治法》第224条规定，所谓指定管理者，是指那些为地方自治体所指定的作为地方公共设施管理主体的任意团队和组织，而指定管理者制度就是关于“指定管理者”如何被选拔、公共体育服务如何被经营和管理的一套政策安排。日本公共体育设施运营的指定管理者制度是随着2003年日本地方自治法的修订，为进一步促进公共设施运营的民营化改革而导入的一项行政管理政策。对比2005年和2008年公共体育设施管理情况，可以看到没有引入指定管理者制度的公共体育设施从80.4%降至65.8%，根据民法34条设立法人进行公共体育设施管理的比例从13.5%升至16.4%，社团组织由1.5%升至8.4%，NPO法人由0.4%升至2.3%，其他管理者由4.2%升至7.1%。从实施指定管理者制度的公共?w育设施类型来看，2008年“多重设施”的实施比例最高为39.4%，小规模单独设施的实施比例最低仅为23.9%。

指定管理者制度总体改善了公共体育设施的运营。公共体育设施在年内使用人数、职员总数、体育比赛次数等方面都有所增多。这一点在大规模单独设施、复合设施中尤为明显，大规模单独设施的全职职员数量由平均3.6人增加到10.4人，开设网站的场馆比例也从24.8%增加到了52.1%。对比使用和未使用指定管理者制度的公共体育场地设施，使用指定管理者制度的公共体育场地设施在使用人数、宣传册、建立网站等方面都要远多于未使用该制度的公共体育场地设施。

5 体育活动调查情况

对成年人每周参加1次以上体育活动的情况有所掌握的地区，都道府县占89.4%，市区町村占29.4%。市区町村对成人体育活动信息的把握情况明显弱于都道府县一级。从人口规模来看，地区人口越多，对成年人参与体育活动情况的把握越准确。

6 体育教练员与志愿者情况

6.1 教练员登记平台建设情况

教练员登记平台存在着设立地方减少、使用率低和登记人数减少的情况。2005年曾有40个都道府县设立有以体育教练员登记制度为形式的教练员登记平台，京都府、熊本县、宫崎县从未设立该制度，福岛县、东京都、奈良县、山口县、高知县、鹿儿岛县等6处曾设置，现已废除。关于废除的原因，可能与认知度不高导致使用率低、活动机会少导致登记者数量减少、过于保护个人信息导致数据不够透明等有关。运营主体方面，直接由自治体管理的有25处，由县体育协会进行的有6处，其他属于由广义的体育中心、体育振兴事业团体运行。在登记人数方面各地差别较大，最少的是岛根县89人，最多的是琦玉县达到3 454人。 目前，在日本全国18个政令指定城市中，有9个设立了该平台。已废除该制度的城市有名古屋市与北九州市，废除原因与都道府县相似。运营主体方面，与都道府县不同，多由体育协会、振兴事业团体运营。登记人数方面，最少的是川崎市105人，最多为市共605人。即使是在人口密集的政令指定城市，也同样广泛存在活动机会有限、申请指导组织较少的问题。

6.2 志愿者登记平台建设情况

志愿者登记制度设立于1999年，始于青森县、京都府、大阪府。2000―2005年增加7个地区，2006―2009年又新增了4个地区，目前，共有14个地区设置了志愿者登记制度，至今未出现设立后又废除该制度的地区。由自治体直接运营的有青森县、琦玉县、大阪府、冈山县、佐贺县、熊本县6处，由县体育协会主导的有和歌山县。其他多由广义的体育中心、体育振兴事业团体主导。神奈川县、京都府、福岛县在政府行政的支持下，以NPO法人的形式由志愿者自行组织。在登记人数方面，京都府最少27人，琦玉县最多，达4 487人。

在全国18个政令指定城市中，有6个城市设立了志愿者登记制度，市于1977年首先设立，其他5个城市都设置在21世纪以后。目前，尚未出现废除该制度的情况，但新泻市在全国运动会期间设立后，目前处于暂停活动的状况。在运营主体方面，由自治体直接管理的有琦玉市、名古屋市、大阪市。由市体育协会主导的有广岛市。此外，福冈市由市体育振兴事业团体、市由市民团体主导。登记人数方面，市最少为102人，大阪市最多达415人。

与教练员登记制度不同，无论是都道府县一级还是政令指定城市一级，志愿者登记制度至今都未出现被废除的例子。这可能是因为该制度出现较晚，但目前广泛存在的活动频率较低的情况，如果持续下去，不免会导致登记人数减少，进而废除制度的可能。

7 体育协会法人资格、职员和收支情况

7.1 体育协会法人资格情况

体育协会法人以财团法人为主。都道府县一级对问卷做出回应的体育协会都具有法人资格，其中只有一家属于社团法人，其他都属于财团法人。市区町村一级对问卷做出回应的体育协会只有18.2%获得法人资格，其中财团法人占55.1%、NPO（NPO是指致力于内以社区为基础开展各类公益活动，由市民自发成立并自主运营的社会组织）法人占32.4%、社团法人占8.2%。从地区人口规模分析，50万人以上与1万～3万人规模的市区町村，其体育协会取得法人资格的比例最高，5万～10万人规模的地区最低。

7.2 体育协会职员人数情况

体育协会职员人数差别较大。在都道府县一级，职员数量为6～10人规模的最多，达到31.8%，超过31人的占27.3%。职员数量平均为27.5人，最少4人，最多达143人。在市区町村一级，职员数量为0的比率最多为32.5%，1人的占21.5%。职员数量平均为6.5人，最少0人，最多达344人。市区町村一级体育协会的职员数量大多呈现为0或1人的状况，是因为体育协会的工作多由教育委员会负责体育的职员兼任。从地区人口规模看，50万人以上与3万～5万人规模的市区町村，其体育协会的职员数量最多；5万～10万人规模的地区人数较少。体育协会职员不超过1人的情况占半数以上。

取得法人资格的体育协会比未取得法人资格的协会职员人数多。市区町村一级取得法人资格的体育协会都有至少1名职员，职员人数为3～5人的情况最多，占24.6%，其次是10～19人的，占21.7%，最多的达到344人。未取得法人资格的市区町村一级体育协会，职员人数为0的情况最多达40%，其次是1～2人的占35.5%，最多的为108人。

7.3 体育协会收支情况

在2009年度决算中，对本次问卷调查做出回应的44个都道府县一级体育协会组织收入总额为204亿8 255万日元（约合人民币12亿5 251万元），最少为8 665万日元（约合人民币529万元），最多为17亿3 208万日元（约合人民币1亿592万元），差距显著。都道府县一级体育协会总收入如图3所示，可以看到收入2亿～5亿日元规模的最多占45.5%，有2/3的体育协会达到了1亿～5亿日元收入。收入来源如图4所示，其中较大项目为“补助费”，占39.2%及“设施管理运营委托费”占20.2%，两者合计占到总额的6成。

市区町村一级体育协会组织收入差距显著，与当地人口规模不存在关联性，但是与法人资格具有较大关联性，设施管理运营委托费所占比例占1/2左右。对本次问卷调查做出回应的1 109个市区町村一级体育协会组织收入总额为469亿2 903万日元（约合人民币28亿6 971万元），最少为0，最多为55亿3 365万日元（约合人民币3亿3 838万元）。市区町村一级体育协会总收入100万～500万日元规模最多，占39.1%，500万～1 000万日元规模占19.1%，不足100万日元的占12.8%，有7成以上体育协会预算规模未超过1 000万日元（约合人民币61万1 500元）。具有法人资格的体育协会超过半数收入在5 000万日元（约合人民币305万7 500元）以上，而未取得法人资格的体育协会8成以上收入未达到1 000万日元（约合人民币61万1 500元）。收入来源较大的项目为“设施管理运营委托费”占47.9%及“其他委托费”占19.2%。预算规模越大的协会，设施管理运营委托费在收入中占比越高。特别是收入在1亿日元以上的协会，有7成以上设施管理运营委托费在收入中占比超过了50%。

体育协会支出中“事业活动费”所占比例较大。都道府县一级体育协会支出情况如图5所示，事业活动费在支出中比例最高为65.2%，其次是人事费用占13.9%，管理和运营费（不含人事费用）占6.3%。人事费用、管理和运营费（不含人事费用）在都道府县一级支出中的比例普遍较低。市区町村一级的体育协会，事业活动费占支出中比例也最高为49%，其次是管理和运营费（不含人事费用）占25.2%，人事费用占16.9%。在支出规模超过1 000万日元的协会，管理运营费用的比例较大。支出规模低于1 000万日元的体育协会，人事费用占比较低。在市区町村一级的体育协会中，负责设施管理、运营业务的占16.4%。从有无法人资格的角度看，具有法人资格的协会有67.6%参与了设施管理、运营业务，而不具有法人资格的协会该比例较低，仅为4.9%。具有法人资格、能够保证一定数量职员的市区町村体育协会，在公共体育设施管理、运营过程中承担更多的职能，并以此为收入来源，展开各项活动。 8 结论

1） 日本中央政府和地方政府各尽其责、分工协作共同促进日本体育的振兴。

在日本体育振兴过程中，中央政府主要负责体育振兴基本政策的制定，对地方体育振兴基本政策的实施予以指导和监测。日本体育振兴过程中的几个重要政策包括中央政府1961年颁布的《体育振兴法》、2000年颁布的《体育振兴基本计划》、文部科学省2010年发布的《体育立国战略》及2011年颁布的《体育基本法》，立足于不同的时代背景和发展目标，各项体育政策都从宏观层面确立了日本体育振兴的方向。

由都道府县和市区町村2个层级构成的日本地方政府是日本体育振兴的主要实施者和责任人。伴随着2000年《地方分权总括法》的实施，日本进行了一系列的地方分权改革，中央政府大幅调整了地方政府之间的关系，明确了国家与地方公共团体的作用和分担原则、废止了机关委任事务制度、重新区分了地方公共团体事务、实质性改变国家与都道府县干预事项、推进从国家向地方公共团体的权限移交、修改了必置规则、完备与确立地方公共团体行政体制。地方政府根据中央政府发布的体育振兴政策，结合自治区域的具体情况，以为当地公民提供更适合其需要的公共体育服务为宗旨，促进体育振兴。

2）日本地方政府在体育振兴具体实施过程中的表现差异较大。

体育振兴政策在具体实施过程中离不开各种资源的配备，体育振兴的管理人员、预算经费、计划措施、事业团体、教练员和志愿者是促?M体育发展的重要表征，但是调查结果显示日本地方政府之间在体育振兴的这些方面存在较大差异，并且在市区町村一级差异进一步加大。出现这种差异的首要原因在于日本地方政府之间的规模存在着较大差异，都道府县一级东京都无论是在城市地位、人口规模、体育发展角色等方面是其他地区所无法比拟的，市区町村虽然作为同样级别的地方政府；但是地区差异比之都道府县更甚，所以从绝对数值来看各地方政府在体育振兴资源方面存在较大差异是必然的现象。其次，地方政府在实施体育振兴过程中也会存在着政策偏好的差异。都道府县一级倾向于对竞技体育、大型体育场馆设施进行投入，而市区町村一级更倾向于大众体育和中小型体育场地设施。另外一方面的原因在于日本当前经济总体形势不佳、地方财政不足，地方政府在体育振兴上的投入也出现较大的差异。

3） 日本体育振兴的社会化现状和面临的问题。

日本体育振兴政策在具体的实施过程中注重社会化的发展方式，体育振兴基金、体育振兴团体、体育设施管理、体育教练员和志愿者都尽量以社会化的形式来进行。一方面日本政府一直都致力精简政府机构、工作人员和压缩政府开支，政府对于体育振兴事务更侧重于政策引导而并不是亲力亲为；另一方面吸引社会力量参与体育振兴事务的发展，能够获得政府所不具备的管理效率，减少管理成本，更好地促进体育振兴。体育场地设施管理的社会化发展，例如通过成立法人团体管理体育场地设施，对于体育场地设施服务和利用率的提升作用明显，体育志愿者也呈现出社会组织化的趋势；但是在体育振兴社会化发展方面也面临着挑战，由于日本经济形势不景气、银行利率低，体育振兴基金收益对于体育振兴的资金支持有下降的趋势，地方体育振兴社会化团体也出现了减少的现象。对于体育振兴社会化而言，其最终的目的在于提高效率、促进体育的振兴，但是并不意味着政府责任的完全解脱，政府还是应当采取适当的措施，与社会各方力量合作共同促进体育的振兴。

[1]范威.宋剑英. 日本2011《体育基本法》 解析[J].武汉体育学院学报, 2012.

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