公共政策执行中的“象征性响应”：一个基于组织行为理论的解释框架构建

公共政策执行是政府治理里重要的一环，执行的效果会直接影响政策目标能不能达成，也会影响公共利益能不能实现。实际执行过程中，政策落实偏离预期是常见的情况。“象征性响应”作为其中特殊的表现，正慢慢变成影响政策效果明显的阻碍。

“象征性响应”的意思是，执行主体在表面上配合政策要求，但没有采取有效的行动来推动目标实现，执行行为仅仅停留在形式层面。这种现象在环保治理、安全生产、民生保障等领域特别明显。像部分地方政府遇到上级检查就搞“运动式”治理，检查结束又恢复到原来的样子；或者落实政策时只是发文件，却不配套具体的措施。这些做法不但浪费了行政资源，而且损害了政府的公信力，让社会公平也受到了损害。

目前学术界对政策执行偏差已经有了一些研究，不过还是存在明显的不足。现在的研究大部分围绕政策文本内容展开，或者围绕执行个体的行为动机展开，很少从组织行为理论角度建立综合的解释框架。有学者把象征性响应简单地认为是执行人员态度消极或者能力不够，却没有考虑到组织结构、激励机制等系统性因素的作用。因为研究视角有局限，所以很难深入揭示象征性响应是怎么产生的，它的作用机制又是怎样的。所以需要构建一个能综合考虑组织内外因素的理论模型，对这一现象的形成过程以及演变路径进行系统的解释。

这项研究以组织行为理论作为基础，试着搭建一个分析框架，用这个框架来解释公共政策执行过程当中出现的象征性响应现象。通过把组织结构、决策流程、激励机制等核心要素整合起来，深入分析执行主体在制度环境和组织压力之下的行为选择逻辑到底是怎样的。从理论层面来说，这项研究能够让政策执行理论体系变得更丰富，能够为理解“上有政策、下有对策”这种现象提供一种新的视角；从实践层面来说，研究得出的结论可以为优化执行机制提供参考，也能够为改进政府绩效评估体系提供参考，进而提升政策执行实际能够达到的效果。本文会按照“问题提出—理论构建—案例分析—对策建议”这样的思路一步一步展开，先把核心概念和理论基础弄明确，接着通过具体的案例来验证这个框架是否具有解释力，最后提出有针对性的改进策略。

象征性响应是政策执行里的特殊现象。在近些年，它逐渐成了公共管理领域的一个重要研究方向。目前关于其概念的界定还没有形成统一认识，虽然国内外学者已经从多个角度展开了探讨。象征性响应和政策象征性执行、形式主义等概念不一样，它更关注执行主体在行为方面的策略选择，而不只是受结构性约束的影响。政策象征性执行主要体现为政策目标被虚化，形式主义着重于机械地遵循程序，象征性响应的核心是执行主体通过表面上合规的行为来应对上级压力或者社会舆论的行为逻辑。从政策执行主体的行为动机、响应的形式与实质、影响范围等方面来看，象征性响应指的是在资源有限或者目标冲突的情况下，执行主体采用形式化手段去满足政策要求，但实际上却没有达到实际效果的行为策略。

依据不同的分类标准，象征性响应能够形成一套系统的类型学框架。从响应主体类型来说，地方政府和企业的表现存在明显差异。地方政府比较常用表态式响应，比如通过召开专题会议、发布红头文件等方式来表明落实政策的决心，然而却没有具体的行动来跟进。企业则更多地采用台账式响应，例如在安全生产领域完善档案记录以此来应付检查，可实际生产环节仍然存在隐患。从响应的主动与被动性来区分，主动型象征响应通常是政策执行者为了获取政治声誉而提前做出的预判性应对，被动型响应大多是在外部监督压力之下产生的应激反应。从层级差异进行分析，高层级部门更擅长在制度设计层面进行象征响应，例如下发指导意见来代替实施细则；基层执行单位则倾向于在操作层面做到表面合规，就像在环保检查的时候临时停产整改，而不是进行长期的技术升级。这种类型学分析可以帮助弄清楚象征性响应的内在机制，为后续的实证研究提供具有可操作性的分析维度，对于提升政策执行效能有着重要的实践意义。

组织行为理论对组织内部活动和组织与外部环境互动规律开展研究，这套学科体系可以在理解公共政策执行里的复杂情况上发挥有效作用。组织行为理论指出组织行为并非简单的理性选择过程，实际上会受到组织结构、环境压力、资源限制等多种因素共同影响。在公共政策执行领域，该理论的核心价值是揭示执行机构在政策落地时可能出现的非预期行为模式。“象征性响应”作为一种特殊行为类型，其形成机制能够借助多个理论分支系统进行解释。

目标 - 路径理论是分析执行机构行为逻辑的重要角度。目标 - 路径理论觉得领导者采取的行为方式会直接对下属完成目标的路径以及工作积极性产生影响。在政策执行场景中，上级部门传递指令的方式以及设计激励措施的策略，会明显影响基层执行机构的行为选择。当政策目标不够清晰或者执行资源不够充足时，执行者有可能会选择采取表面遵从、实质懈怠的“象征性响应”策略，用最少的行政成本去应对考核压力。这种行为从本质上来说是特定路径依赖下的理性选择，体现了组织在达成目标和应对现实约束之间进行的权衡。

资源依赖理论能够更加深入地对执行行为做出解释。资源依赖理论表示，组织要生存和发展就需要获取外部资源，所以会和外部环境形成一种依赖关系。在政策执行过程当中，如果执行机构没有足够的财政、人力或者技术资源支持，就会通过象征性响应来维持与上级部门的良好关系，同时避免因为资源不足而导致执行失败。这种策略既保证了组织获取资源的渠道，又降低了执行风险，反映出组织在资源约束情况下所具有的适应性行为逻辑。

制度同构理论从获取合法性方面解释了象征性响应的形成原因。制度同构理论认为组织为了获得社会认可和制度层面的合法性，会主动去模仿那些成功组织的结构或者行为。在政策执行领域，当某项政策变成强制性制度要求的时候，执行机构可能会采取形式化、程序化的象征性响应，以此来显示对制度规范的遵从。这种行为并不是为了追求政策的实际效果，而是通过表面上的合规来维护组织的制度合法性，体现了组织在制度环境压力下的策略性选择。

组织决策理论为理解执行行为的内在机制提供了微观层面的根据。组织决策理论着重指出组织在做决策的时候往往处在有限理性的状态，会受到信息不对称、认知偏差等因素的影响。在政策执行期间，决策者可能由于想要简化认知或者规避风险的考虑，选择把象征性响应作为一种折中方案。这种决策模式既降低了执行的难度，又为后续的调整保留了一定的空间，展现了组织在复杂决策环境中的行为特点。这些理论分支共同构成了理解政策执行中象征性响应现象的理论支撑，同时也为后续构建解释框架提供了多个方面的分析角度。

解释框架构建的目标是系统地揭示公共政策执行过程中象征性响应的生成逻辑，其核心在于将组织行为理论与政策执行实践进行深入结合。

以组织行为作为分析基础，其内在逻辑可从几个关键方面展开分析。组织目标设定是分析的起始点。当政策目标不清晰，或者与组织自身目标存在冲突时，组织就容易采用表面迎合的策略来规避风险。资源限制是现实存在的瓶颈。当财政、人力或者技术资源不足时，执行主体会在有限的条件下优先保证组织的生存，如此一来政策执行就会变得表面化。制度环境既带来了外部压力，也是合法性的来源。当不同制度逻辑发生冲突时，组织可能会选择象征性执行，以此来平衡各方的期待。领导行为在其中起着关键作用。领导者对政策的解读方式、对风险的偏好以及决策风格，都会直接影响执行路径的选择。从成员认知层面来看，组织成员对政策的认同程度以及理解上的偏差，会通过集体行动转化为象征性响应的具体表现。

基于这些方面，可以搭建一个整合的解释框架，也就是“组织行为特征—象征性响应发生机制—响应效果反馈”的动态循环模型。这个框架明确了各个要素之间的因果联系。组织目标不清晰，有可能通过领导者的决策偏差，进而导致对政策的策略性误读，最终形成象征性响应。资源不足会使组织面临强大的生存压力，从而促使管理者采取象征性行动来维持基本运作。复杂的制度环境可能会迫使组织在不同利益主体之间进行策略性妥协，采用象征性执行的方式来争取合法性空间。领导者的行为偏好和成员的认知局限在这个过程中起到中介或者放大的作用，二者共同塑造出象征性响应的具体模样。

这个框架的合理性能够通过逻辑推演和典型案例来进行验证。例如在面对环保政策时，有些地方政府由于财政资源匮乏，同时又面临较大的经济考核压力，领导层可能会选择象征性响应。他们会通过成立临时机构、发表面文件等方式来应付上级检查，但在实际行动中还是会更加重视经济发展，这便是资源约束和领导行为共同作用所产生的结果。这个解释框架不仅能够深入地揭示象征性响应的产生根源，而且还能为优化政策执行、提升治理效能提供理论依据和实践指导。其应用价值在于能够准确地识别组织行为的关键节点，为干预和纠正象征性执行提供清晰明确的路径。

这项研究有个核心发现，该发现系统地揭示了公共政策执行过程中存在的“象征性响应”现象背后的组织行为驱动机制。所谓“象征性响应”，就是政策执行主体在表面上遵循政策要求，可实际上却没有投入足够资源，也未采取有效行动的一种行为模式。

研究借助组织行为理论构建了解释框架，此框架明确了导致象征性响应的三个核心要素，分别是组织目标冲突、资源约束以及激励机制偏差。而且这个框架把理性选择理论和制度理论融合在一起，既关注到组织因追求自身利益而采取策略行为的动机，同时也重视外部制度环境对组织行为所产生的约束，这就为理解政策执行偏差提供了更为全面的理论视角。

研究的创新之处体现在三个方面。从组织行为理论整合的角度构建解释框架，这一做法突破了过去单一理论解释的局限，能够实现对象征性响应现象进行多维度、系统性的分析。明确了不同组织情境下象征性响应的表现存在差异，在集权式组织中，象征性响应更倾向于表面服从，而在分权式组织中，可能表现为选择性执行。研究还把组织内部微观行为机制和宏观政策执行过程结合起来，这进一步丰富了公共政策执行研究的中层理论体系。

不过，研究也存在一些不足。在案例选取方面，由于受到研究资源的限制，所选案例的地域分布范围比较窄，领域覆盖范围也不广，这就有可能影响结论的普遍适用性。研究主要采用的是静态分析方法，没有充分考察象征性响应在政策执行周期中的动态演变过程，尤其是执行主体与政策环境互动关系的变化情况。并且，对于非正式制度因素如何影响象征性响应的探讨不够深入。

针对这些局限，未来研究可以朝着几个方向拓展。可以把研究范围拓展到跨国政策执行领域，通过比较不同政治体制和社会文化背景下象征性响应的情况，找出其中的共性与差异。结合大数据分析方法，通过挖掘政策文本、执行报告、媒体报道等大量的数据，追踪象征性响应的演变规律以及触发条件。深入研究非正式制度，探讨组织文化、社会网络等隐性因素对政策执行行为所起到的塑造作用。这些研究方向能够帮助更深入地理解政策执行的复杂性，从而为提升政策效能提供更具针对性的理论指导和实践方面的建议。