公共政策执行中的“象征性响应”：理论解构、生成机制与治理路径——基于政策信号传递的视角

公共政策执行是连接政策制定与政策目标的重要环节，其执行效果直接影响国家治理体系的现代化进程。在实际治理过程中，政策执行常常不能完全符合文本设计的原意，“象征性响应”便是一个需要关注的现象。“象征性响应”指的是执行主体在表面上遵循政策指令，但实际内容缺乏真正的投入或效果，最终导致政策目标无法实现。从政策信号传递方面来看，“象征性响应”本质上是执行主体对上级政策信号进行有选择的解码和再编码的过程，重点在于通过表面符合规定来逃避实质责任，以此实现组织利益和政治安全的平衡。

要明白“象征性响应”的基本原理，要从政策信号的传递链条开始分析。政策文本是初始的信号来源，如果政策文本内容模糊或者执行成本过高，就可能引发执行主体采取策略性的应对方式。执行主体在收到信号之后，会依据自身的资源条件、利益需求以及风险偏好进行不同的解读，进而逐渐形成“象征性响应”的行为逻辑。这个过程包含三个关键步骤，分别是接收并筛选信号、用符号化行动进行包装、输出反馈信号。执行主体会特意突出政策执行的表面指标，比如会议的次数、文件的数量等，同时淡化或者回避对实际成效的考核，以此向上级传递“已经执行”的虚假信号。这种操作方式既体现出基层治理中的理性选择情况，也反映出政策执行监督机制存在着不足的状况。

要构建“象征性响应”的治理路径，需要从政策信号传递的整个流程进行优化。在信号发出的环节，要提高政策文本的科学性和可操作性，通过详细制定执行标准、明确责任清单的方式来减少执行主体的解读空间。在信号传递的过程中，要建立多维度的绩效评估体系，将过程指标和结果指标结合在一起，引入第三方评估和社会监督机制，从而打破信息不对称的问题。此外还要完善激励和问责机制，用正向激励的方式鼓励执行主体积极主动行动，同时加大对形式主义行为的惩罚力度，提高发送虚假信号所需要付出的成本。只有做到这些，才能够有效地遏制“象征性响应”现象，让公共政策从文本顺利落实到实践当中，切实为公共利益服务。这项研究不仅能够加深对政策执行偏差的理论层面的认识，还能够为提升基层治理效能提供具有可操作性的解决办法，为基层治理工作的有效开展提供有力支持。

“象征性响应”是公共政策执行里的特殊现象。其本质是执行主体在特定情况时采取的形式化应对办法。通过梳理已有的文献，并且分析政策实践案例，能够对“象征性响应”进行这样的界定：“象征性响应”指执行主体为应对上级的指令，为规避被问责的风险，或者为营造出政绩的表象，所采取的只有表面合规性，却没有触及政策实质目标的执行行为。这类行为关键的地方在于执行过程有表演性质，政策结果处于虚置状态，也就是用程序上的“完成”来替代实质上的“落实”。从政策信号传递的角度看，象征性响应是个扭曲的信号编码与发送过程，它向上级传递政策已经有效执行的虚假信号，同时把政策目标没有真正实现这个现实掩盖起来，最终使得政策意图在执行的环节出现实质的衰减。

对于“象征性响应”的核心特征，可以从行为动机、行为表现和信号传递效果这三个方面来做系统分析。行为动机方面，政绩压力和责任规避是主要的内在驱动因素。部分执行主体在面对刚性考核指标以及短期政绩期望的时候，会更倾向于去选择成本最低、见效最快的形式化方式来应付检查。就像在环保政策执行的时候，一些地方政府为了完成减排任务，可能只是在统计报表上做手脚，而不会投入资源去推动产业升级，也不会投入资源治理污染。

行为表现具体是用文件传达来代替实际执行，以会议部署来代替落地实施等这些典型模式。政策执行流程被简化成发文、开会、建档等这些只停留在纸面上的功夫，而真正需要投入资源、协调利益的核心环节却被搁置一旁。在扶贫政策执行当中，曾经有地方用“资料脱贫”来代替“产业脱贫”以应对考核，把工作重心放在完善台账资料上，而不是放在提升贫困群体的自我发展能力上。

从信号传递的实际效果来讲，象征性响应会造成严重的虚假信号传递和政策失真的问题。它营造出政策运行良好的虚假繁荣的景象，让上级决策者没有办法准确获取执行反馈，这样就有可能导致后续决策出现失误。这种信号扭曲的情况，不仅会损害政策的权威性，还会损害政策的公信力，同时会造成公共资源错配和浪费的情况出现，使得原本用来解决社会问题的政策工具变成了展示政治姿态的东西。不过，“象征性响应”的价值在于它能够揭示政策执行监督机制存在的漏洞，可以为优化治理路径提供明确的方向。

公共政策执行里的“象征性响应”不是孤立现象，其产生和演变跟政策执行的理论基础关系紧密。经典政策执行理论能用来理解“象征性响应”这一现象，提供基础分析框架。就像史密斯提出的政策执行过程模型，把政策执行当作理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素这四者相互作用的结果。在这个框架之下，“象征性响应”可理解成执行机构面对理想化政策要求和现实环境限制时所采取的一种适应策略。要是政策目标和执行机构自身利益或者资源条件有冲突，执行机构或许会选择表面上遵从规定来应对上级压力，实际上维持原来的运行模式，这就是“象征性响应”的动机源头。

范米特与范霍恩模型强调的政策标准与目标、政策资源、组织间沟通及执行活动等变量，也能为剖析“象征性响应”提供具体维度。比如政策资源匮乏，这里说的政策资源匮乏包括财政资源短缺、人力资源短缺或者技术资源短缺，这会迫使执行机构用表面工作代替实际行动，通过应付政策考核来满足基本程序要求。执行机构之间沟通不顺畅或者存在利益博弈，可能会让各方在政策执行中形成一种默认的“象征性”共识，进而共同维持低水平执行的平衡状态。

这些经典理论在解释“象征性响应”的深层逻辑时存在局限。现有模型大多注重分析静态的结构性要素，对执行过程中各主体间复杂的策略互动和信息不对称问题有所忽略。“象征性响应”本质上属于一种策略行为，是执行主体在信息不对称的环境中，向政策发布者传递筛选过甚至是扭曲的信号的过程。现有理论对这种信号传递的内在机制、编码解码方式以及接收方的信号甄别能力关注不够，所以难以全面揭示“象征性响应”从产生到被识别的整个链条的动态过程。因为忽视了主体策略性和信息传递环节，经典理论在解释“象征性响应”为什么能长期存在且难以被察觉时，说服力不足。所以要引入新的分析视角，像政策信号传递理论，来弥补现有框架在动态博弈和信息处理方面存在的短板，这样就能更深刻地去理解“象征性响应”的生成机理了。

政策信号传递理论可用来剖析公共政策执行里的“象征性响应”现象，是一种特别的分析工具。该理论核心是把政策执行过程当作动态的信号传递系统，其基本框架包含五个关键部分，分别是信号发送者、信号接收者、信号内容、信号传递渠道以及信号反馈。

在公共政策执行场景中，上级政府或者决策部门通常是信号发送者，会借助政策文件、会议指示、绩效考核等方式，向下级执行主体传递政策意图和执行要求，而这些传递的内容就是信号内容。信号传递渠道既包含科层体制内行政指令链、信息系统沟通等正式途径，也包含非正式的人际沟通网络。下级执行主体作为信号接收者，在解读信号之后采取执行行为并且汇报结果，这些会形成向上反馈的信号，这样就构成了完整的闭环传递逻辑。

“象征性响应”现象的出现和这一信号传递链条中的某些环节紧密相关。执行主体收到上级发出的政策信号时，若信号本身模糊、有多种含义，或者因为传递渠道不通畅造成信息失真，就容易出现选择性执行或者形式化应对的情况。更为重要的是，执行主体会理性地去计算成本和收益。要是严格执行政策的成本很高，而象征性响应能够带来更大收益，比如可以避免被问责、维持现有状态等，执行主体就可能会发送和真实执行情况不相符的虚假信号，例如制作精致的汇报材料、召开没有实质内容的会议等，用这些方式向上级传递“已有效落实”的假信号。同时作为信号发送者的上级，由于存在信息不对称的情况，信号甄别能力一般有限，很难透过表面识别执行中的敷衍行为，有可能错误地接受并且确认这些虚假信号，从而导致象征性响应现象持续存在。

和其他理论视角相比较，政策信号传递理论的解释力具有独特之处。委托代理理论虽然能够解释因为目标不一致、监督困难所导致的代理问题，不过主要关注的是委托人与代理人之间的静态契约关系，对于信息传递过程中动态扭曲和解码偏差方面关注不足。博弈论侧重于策略互动，然而在解释政策意图怎样被具体解读、转译和歪曲的微观过程时，分析层面显得太过宏观。政策信号传递视角的优势在于，它会深入分析信号从发出、传递、接收到反馈的整个过程，特别关注信息在传递过程中可能出现的衰减、失真和重构问题。它不只是关注行动的主体以及行动的原因，还系统地揭示了政策意图在传递过程中是怎样被误解或者曲解，最终演变成“象征性响应”的内在机制，为理解这类政策执行偏差现象提供了更加细致、更注重过程的理论工具。

公共政策执行中的“象征性响应”是一种复杂的现象。所谓“象征性响应”，指的是政策执行主体在行为模式上，表面看着是遵循了政策要求的，但实际上并没有真正去推进政策目标的达成。这种行为出现的原因和政策信号传递过程中存在的多重博弈有关系。执行主体面对上级的压力，会采用形式化合规的方式来应对。同时由于存在资源不足的情况，自身能力不够，或者缺乏足够的动力，就会避开实质性的行动。在政策执行过程中存在信息不对称的状况，而且执行目标出现了偏离，基于这样的核心逻辑，执行主体就选择用“表面响应”来代替“实质响应”，最后就陷入到了政策执行的形式化陷阱之中。

具体来讲，“象征性响应”的生成机制主要体现在三个关键的步骤。在第一个政策解读的环节，执行主体有可能会特意把政策里面容易操作的符号内容进行放大处理，而对那些需要实际投入的核心要求进行淡化处理。到了第二个资源分配的环节，有限的行政资源常常会被优先用于营造政策执行的良好表象，而不是将这些资源用来解决实际存在的问题。进入第三个绩效评估的环节，以量化指标为主的考核体系很容易使得执行主体去追求短期内能够看到的成果，从而忽略了长期的政策效果。这样的操作方式在短期内是能够满足考核要求的，然而从长远的角度来看，会对政策的公信力造成损害，进而导致政策目标没办法得到落实。

理解“象征性响应”这种现象对于提升公共政策执行效能有着重要的意义。这种现象揭示了传统政策执行模式里面存在的深层矛盾，比如说中央和地方在利益方面存在分歧，形式主义和实用主义之间产生冲突等情况。通过识别“象征性响应”的生成机制，可以为优化政策设计提供依据。举例来说，在政策制定的阶段，可以加入动态反馈机制。在政策执行的阶段，要加强过程监督，并且建立结果导向的评估体系。在治理层面，要构建多元协同的执行网络，从而确保政策信号能够被准确地解读，并且能够有效地转化为实际行动。采取这样的综合措施，不仅能够减少象征性响应情况的发生，还能够推动公共政策从“形式合规”朝着“实质有效”的方向转变，最终实现政策设计最初的目的。