公共政策议程设置中的“问题建构”理论：基于政策行动者互动逻辑的框架解构与现实启示

公共政策议程设置属于现代公共管理的核心步骤，这一步骤的质量高低会直接对政府决策是否科学有效产生影响。因为“问题建构”理论能解释政策议题怎样从复杂社会现象中被发现、定义，最终变成需要政府介入的公共问题，所以在公共政策议程设置过程里，“问题建构”理论起着关键作用。该理论核心观点为，政策问题并非一开始就客观存在，而是多个行动者互动后形成的社会产物。政府部门、利益团体、专家学者、媒体和普通公众等政策行动者参与其中他们通过发表观点、调动资源、策略博弈等方式共同对问题的性质、范围和解决办法产生影响，从而影响议程设置的结果。

问题建构实际操作通常有三个彼此关联的步骤。第一步的问题识别是指行动者要从复杂社会现象里挑选出具有公共价值的潜在议题，并且通过收集数据、分析案例、监测舆论等方式来确认这些问题确实存在。第二步是问题界定，行动者会用特定话语框架给问题赋予因果解释和价值判断，例如将教育不平衡问题表述成资源分配问题或者制度设计问题，这一步会直接对后续政策工具的选择产生影响。第三步是问题转化，行动者通过提交提案、游说政策制定者、借助媒体传播等途径，推动已经建构好的问题进入正式决策流程，最终达成从社会议题到政策议程的转变。

问题建构理论在公共管理实践中意义十分重大。该理论能够帮助管理者分析政策议程设置的复杂过程，识别不同行动者的利益诉求和互动逻辑，从而提高政策制定的预判能力。同时该理论强调问题界定过程中存在主导权争夺，这提醒管理者要注意防范某些利益集团通过控制话语权让政策偏离正确方向。在当下社会治理环境中，网络舆论影响力不断增大，各种诉求持续涌现，问题建构的动态性和不确定性明显增强。这种情况要求公共管理者一定要掌握问题建构的关键方法，要通过建立制度化的沟通机制，促进不同主体进行理性交流，以此确保议程设置既能对社会需求作出回应，又能在最大程度上维护公共利益。

理解问题建构理论框架，关键在于弄清楚其核心要素以及政策行动者各自扮演的角色。问题建构作为公共政策议程设置的逻辑起点，是一个动态且多维的过程。

问题建构的核心要素主要包含感知、诊断和表述这三个维度。感知维度意味着政策行动者对特定社会现象或者矛盾进行主观上的觉察与关注，这是问题建构的前提条件。也就是说政策行动者要先去留意社会中存在的各种现象和矛盾，只有觉察到了，才有可能进行后续的问题建构工作。诊断维度涉及对问题的成因、影响范围以及严重程度展开专业分析与价值判断，其核心是要把问题的本质弄清楚。这就需要政策行动者运用专业知识和方法去剖析问题，明确问题到底是由什么原因引起的，会对哪些方面产生影响，以及影响的严重程度如何。表述维度需要借助特定的话语体系和符号工具，将复杂的问题转化成容易理解和便于传播的政策议题，而这是问题能够进入公共视野的关键所在。只有把问题清晰准确地表述出来，才能让更多的人了解和关注到这个问题。这三个维度相互关联且层层递进，感知是基础，只有有了感知，才会有后续的诊断；诊断是对感知到的问题的深化，能够让人们更准确地认识问题；表述则是对前面两个维度结果的呈现。它们共同构成了问题建构的完整链条。

在问题建构过程里，不同类型的政策行动者会依据自身所拥有的资源以及利益诉求，扮演不一样的角色。行政类行动者，例如各级政府部门，凭借法定权威和信息方面的优势，主要承担权威界定以及发起议程的工作。各级政府部门能够从宏观的角度去感知潜在的问题，然后通过专业的分析诊断让问题变得正式起来，接着再利用政策文件或者官方表述的形式赋予问题合法性，进而主导议程启动的方向。这是因为政府部门具有广泛的信息来源和专业的分析能力，能够站在全局的角度去发现和处理问题。社会类行动者涵盖了利益集团、非政府组织和公众，其核心功能是表达利益和凸显问题。这类行动者通常处于问题感知的最前沿，他们可以通过舆论动员、社会倡导等方式，将分散的个体感受汇聚成强烈的集体诉求，从而迫使决策层关注那些被忽视的社会矛盾，并且对问题的感知和诊断维度产生重要的影响。利益集团、非政府组织和公众能够更直接地接触到社会的各个层面，他们的感受和诉求往往反映了社会的真实情况。市场类行动者主要是各类企业和行业协会，它们通过提供资源和验证问题参与到问题建构中来。各类企业和行业协会不仅能够为问题分析提供实证数据和技术方面的支持，还可以通过经济行为或者市场反应来验证问题的真实性和紧迫性。就像特定产业衰退或者新兴市场崛起的情况，都能够有力地佐证对特定经济问题的诊断和表述。

问题建构的核心要素和行动者的角色定位之间存在着紧密的内在联系。行政类行动者更加注重诊断和表述的权威性，因为他们的行为对整个社会具有广泛的影响，所以需要保证诊断和表述的准确和可靠。社会类行动者在感知的敏锐性和表达传播力方面表现更为突出，他们能够及时发现社会中的问题并且有效地传播给公众和决策层。市场类行动者则为诊断提供客观的经济逻辑和数据支持，企业和行业协会在经济活动中积累了大量的数据和经验，能够为问题的诊断提供有力的依据。不同的行动者根据自身角色，各自有侧重地参与并塑造问题建构的不同环节，这种角色分工和功能上的互补，是后续政策行动者互动模式的逻辑基础。

政策行动者的互动模式并非固定不变，会依据主体间关系、资源交换形式以及共识达成状况，呈现出多种不同类型。

合作共赢型模式，其核心在于行动者之间实现资源互补且利益共享，这种模式常常在政策窗口开启的时候出现。在该模式下，不同行动者通过共享资源并且协同开展行动的方式，共同努力推动特定问题进入政策议程。例如政府部门和企业联合起来提倡产业升级问题就是这样的一个例子。因为这种模式效率高，所以能够快速形成共识，并且能够明显地提高问题进入议程的成功概率。

利益博弈型模式主要表现为行动者之间进行利益权衡以及受到规则约束，这种模式在利益冲突激烈的情形中较为常见。各方会通过游说、听证等多种方式开展竞争互动，在规则所允许的范围之内尽可能争取自身利益达到最大化。在这种模式之下的问题建构过程，矛盾表现得十分突出，最终的结果通常是由各方资源实力的对比情况以及制度规则的约束力大小来决定的。

协商共识型模式着重于进行平等对话以及凝聚共识，适合存在多方利益相关者参与的政策议题。行动者会通过举办论坛、研讨会等多种形式来充分地进行交流，在对话的过程中逐渐减少彼此之间的分歧，进而形成对于问题界定的一致认识。虽然这种模式需要花费比较长的时间，但是所建构的问题具有更高的合法性以及社会接受度。

权力强制型模式具有权力不对等的特点，强势行动者会通过发布行政命令或者凭借资源垄断的方式直接主导问题建构，而弱势一方则只能被动地接受。这种模式在紧急情况下效率比较高，不过容易忽略多元诉求，从而造成问题建构具有片面性。

不同的互动模式会直接对问题建构效果产生影响。合作共赢型模式因为行动的协同度较高，所以更加容易推动问题进入议程；权力强制型模式虽然效率高，但是可能会在执行过程中留下隐患；协商共识型模式通过保证程序正义，能够确保问题建构具有可持续性。

现在有关于问题建构理论的研究已经意识到政策行动者和互动机制是很重要的，不过大多没有做出把二者结合在一起的系统分析框架。并且，没有深入去说明“行动者角色 - 互动模式 - 问题建构”它们之间的内在逻辑关系。理论整合方面有欠缺，导致现有的研究在对具体政策现象进行解释的时候是零散的，难以弄出有普遍适用性的分析工具。面对这种情况，本研究尝试搭建起来一个以互动逻辑作为核心的问题建构理论框架，用这个框架来填补理论上的空白。

这个以互动逻辑为核心的问题建构理论框架包含着三个互相关联的组成部分。第一个部分是行动者角色系统，行动者角色系统确定了政府、专家、媒体和公众等关键行动者在资源储备情况、利益需求状况和话语权力大小等方面是不一样的，行动者的这些角色特点成了互动的起点，也构成了互动的资源基础，这些特点决定了不同行动者在问题建构里最开始的地位以及影响力大小。第二个部分是互动模式系统，互动模式系统里面有合作、竞争、博弈和联盟等多种互动机制，这些互动模式是行动者把角色属性转变成实际行动的具体办法，会直接对问题建构过程中的权力分配情况以及信息流动状况产生影响。第三个部分是问题建构过程系统，问题建构过程系统是互动模式带来的直接结果，具体会表现成问题定义发生变化、议题框架得以形成还有公共议程最终确定下来。

这三个子系统之间的逻辑联系有着明显的递进特点。行动者角色系统是根本，它提前规定了互动可能出现的情况和范围；互动模式系统是中间步骤，通过具体的策略以及行为，把角色所包含的潜力转变成建构的动力；问题建构过程系统是最终结果，代表着互动某一阶段取得的成果以及政策议程初步确定。这个框架的逻辑自洽性体现在它具有强大的解释能力上面，在环境保护、公共卫生等不同的政策领域当中，因为核心行动者的角色组合情况以及主导互动模式存在不一样的地方，问题建构所走的路径和进行的节奏会有明显的不同，这就证明了这个框架在理论方面有适用价值。更为关键的是，这样的整合框架为后面探讨现实启示提供了坚实的理论依据，让那些关于优化政策参与、提高议程设置科学性的相关建议不再只是空洞的讨论，而是有明确方向的实践指导。

公共政策议程设置领域有个“问题建构”理论，这个理论主要是探讨政策议程形成的动态过程。该理论的核心是政策行动者依靠互动逻辑，有选择地对公共问题进行定义和解释。问题建构并非是被动地反映现实情况，而是行动者根据自身利益诉求、结合资源条件以及所处制度环境主动塑造出来的产物，而这个主动塑造公共问题定义和解释的过程会明显影响政策议程的优先顺序以及最终的发展方向。从基本定义来讲，问题建构是指行动者将分散的社会现象转化为有清晰因果逻辑并且有解决方案的政策议题的认知与实践活动，其核心原理体现出政策领域中权力、话语和资源的博弈规则。

在实际操作时，问题建构通常会经历四个阶段，分别是议题识别、框架设定、共识动员和议程固化。行动者首先要通过调查研究或者分析舆情来发现潜在的问题，之后用隐喻、叙事等修辞方法搭建问题框架，然后通过政策网络、媒体传播等途径去争取社会支持，最后通过制度化安排把议题纳入正式议程。这个将议题纳入正式议程的过程能不能实现，关键在于行动者的策略选择，比如开展专家论证、组建利益联盟或者运用议程设置技巧等策略。

问题建构理论在实际应用当中具有明显的价值。它为解析政策制定的“黑箱”提供了分析工具，能够帮助研究者看清楚议程设置背后的权力运作机制。同时它也为政策实践者提供了方法指导，提醒政策实践者在推动政策倡议的时候要重视议题的框架设计以及话语构建。对于公共管理者而言，掌握问题建构的互动逻辑，能够提高政策沟通的效果，还能增强政策方案的合法性和可行性。特别是在社会转型阶段，多元利益诉求之间的冲突不断增多，科学运用这一理论有利于平衡各方的诉求，能够推动政策议程变得更加合理、更加民主。此外这一理论对优化公共政策决策机制有着重要的启示，它强调在议程设置阶段要搭建具有包容性的参与平台，以此保证问题建构过程公开公正，进而提升公共政策的整体质量和社会认可度。