基于多源流框架的政策议程设置动态机制研究——以“数字治理”为例

在公共管理工作里，政策议程设置属于决策流程的首个步骤。此环节是否科学合理，会直接影响后续政策质量以及执行效果的优劣。近年来，信息技术发展速度极快，“数字治理”作为一种全新的治理方式，其政策议程形成机制变得既复杂又多变。

多源流框架是用于分析政策议程设置的经典理论工具，借助它能够系统地拆解这一过程。该理论认为政策议程形成是问题流、政策流、政治流这三条独立源流相互作用产生的结果。当这三条源流在某个关键节点交汇时，政策之窗便会开启，进而推动议题进入决策程序。

问题流主要关注社会问题是如何被发现和定义的。通过数据指标、突发焦点事件以及反馈信息，能让人清楚地意识到问题的紧迫性。政策流指的是政策方案从提出到完善的整个过程，在这个过程中，专家、智库以及利益相关方会交流想法并且凝聚共识。政治流涉及政治大环境，比如当前的政治氛围、执政党偏好，还有不同利益集团之间的博弈，这些宏观层面的因素都会发挥作用。政策议程设置的核心是三条源流动态互动，它们的运行路径并非简单的线性推进，而是呈现出非线性的特征。

以“数字治理”为例，其政策议程形成过程充分体现了多源流框架的解释力。从问题流角度来看，在数字化转型过程中出现的问题愈发明显，数据安全、隐私保护、数字鸿沟等矛盾逐渐暴露出来，权威部门发布的数据报告以及典型案例，让这些问题所带来的压力更加突出。从政策流方面来看，学术界和实际工作部门围绕数字治理框架、技术标准、法律法规展开了长时间的讨论，并且提出了各种各样不同的方案。从政治流方面来讲，国家从战略高度进行顶层设计，公众舆论也在关注数字文明发展，这两个方面形成了共同的推力。当三条源流在关键政策节点相遇时，使得数字治理议题快速上升成为国家战略。

这种动态机制的价值是能够帮助政策制定者寻找政策机会、整合分散的资源、优化决策流程，为其提供了科学的方法。通过系统地分析源流交汇的条件，决策者能够更加准确地抓住政策时机，让议程设置变得更加科学、更具前瞻性，从而推动数字治理体系不断完善，提升治理效能。

多源流框架是个解释政策议程设置的经典理论模型。这个模型的核心是分析问题流、政策流和政治流三个关键要素。

问题流重点在于识别和明确需要解决的公共议题。问题流由关键性指标、焦点事件和公众反馈这些主要部分组成。在数字治理环境里，关键性指标体现为数字鸿沟扩大、数据泄露频率这类量化数据，这些数据能够客观地展现出问题的严重程度究竟如何。焦点事件一般是能引发广泛关注的重大网络安全事故或者系统性技术故障，这类事件因为具有突发性特点且冲击力非常强，所以能够快速地把潜在问题带入到公众视野当中。公众反馈通过舆论、信访等渠道汇聚成社会需求，为问题界定提供实际存在的依据。这三方面共同发挥作用，以此来决定某个数字治理问题能不能进入决策者关注的范围。

政策流关注的是解决方案的产生以及筛选过程。政策流的核心主体是政策共同体，这个共同体包括相关领域的专家学者、研究机构、科技企业和行业协会等专业群体。在数字治理领域，这些专业群体围绕数据确权、平台责任、算法透明度等话题，提出各种各样的政策主张和技术方案。这些初步的政策方案不是一下子就形成的，而是在专业群体内部经过反反复复的讨论、经过严谨的论证以及不断的修改，最终才形成相对成熟的政策工具集合，像数据分级分类管理、个人信息保护影响评估等制度设计就是其中的例子。政策流本质上就像是一个思想市场，只有那些具备可行性、具有可接受性并且在技术上合理的方案，才有可能在机会出现的时候被选中作为备选对策。

政治流体现了对议程设置产生影响的政治环境和权力结构。政治流的组成内容比较多样，包含了国民情绪、执政党战略定位以及利益集团博弈等方面。公众对于数字技术发展有着复杂的态度，既对数字技术带来的便利性有所期待，又对隐私风险存在担忧，这种情况构成了重要的政治氛围。执政党推进国家治理体系现代化的整体规划，以及对数字经济发展与安全的战略考虑，为政策议程设定提供了根本性的政治方向。与此同时科技巨头、传统行业等利益集团通过游说、提建议等方式参与到议程竞争当中，它们的诉求和影响力也是政治流里不可忽视的重要因素。这三方面力量共同塑造了特定时期的政治机遇窗口，从而决定了哪些议题能够获得优先推动的政治资源。问题流、政策流和政治流各自是独立的但又彼此存在关联，三者的交汇与结合是数字治理议题进入政策议程的关键动力机制。

在多源流框架中，政策议程设置存在一个关键节点，即政策之窗开启。政策之窗开启本质上是政策议题获得进入决策议程的短暂机会。政策之窗主要有两种类型，分别是问题之窗和政治之窗。

问题之窗通常由焦点事件引发而打开，例如突然爆发的数字治理危机或者较为明显的社会问题出现，这些情况会使得决策者将注意力集中到某一个特定的议题之上。政治之窗则与政治环境发生的变化存在关联，诸如行政人事方面的变动、执政理念作出调整或者公众舆论施加压力等，这些变化为特定的政策主张创造了政治层面的可行空间。两种窗口的开启都需要满足相应的触发条件，也就是问题流所具有的紧迫性、政策流达到的成熟度以及政治流呈现的导向性要形成共振状态。

多源流从相互分开到实现结合的这一动态过程，属于政策议程设置的核心部分。在平常的时候，问题流、政策流以及政治流各自独立地发展。问题流主要体现为社会问题被识别出来并且得到界定，政策流是政策方案处于酝酿和不断完善的过程中，政治流反映的是政治权力以及价值取向的分布状况。在这个时候，政策企业家发挥的作用十分关键，政策企业家会有策略性地对资源和信息进行整合，主动把问题流、政策流和政治流这三股流连接起来。举例来说，当数字治理领域出现重大安全事件时，政策企业家会立刻抓住问题的核心所在，将已经存在的技术方案推到决策层的面前，并且会借助政治周期当中的关键节点去争取支持。当政策之窗开启的时候，往往是政治流对数字治理议题的关注程度明显提高了，此时政策主张与政治支持能否相互匹配，会直接对问题流、政策流和政治流这三流结合的效果产生影响。要是政策方案能够有效地回应社会所关切的问题，同时还符合执政议程的要求，那么多源流成功耦合的可能性就会大大地增加。

将其置于数字治理的具体情形之中，这个动态过程可以划分为三个阶段。在源流分离阶段，问题流、政策流和政治流各自行进，数字技术方面的问题分散地出现，政策方案还处于初步摸索的阶段，政治环境也没有明确的方向。在窗口开启阶段，一旦焦点事件或者政治变化出现，问题流、政策流和政治流就有了交汇的趋势，政策企业家会主动参与进来，推动问题识别工作和方案设计工作一同开展。在耦合整合阶段，政策方案会得到优化，政治共识也会逐渐形成，最终使得数字治理议程正式确定下来。这样的动态分析框架为后续的案例研究提供了清晰的逻辑路径，能够帮助更清楚地了解政策议程设置的内在机制。

探讨多源流框架在数字治理领域是否适用，要考虑数字治理的政策特点以及框架自身的解释能力。

从政策属性方面讲，数字治理具有明显的多维度复杂特征，其覆盖范围广泛，涵盖数据安全、算法伦理、公共服务数字化等多个方面。和传统政策领域不一样，数字治理的问题界定与解决方案常常需要跨学科知识以及跨部门合作，这种特性与多源流框架重视问题识别多元性的特点相匹配。

数字治理领域技术更新速度快且充满不确定性。新兴技术快速发展既会带来新的治理需求，也可能对现有政策工具产生挑战，这种动态变化和多源流框架里政策流筛选、优化备选方案的机制相呼应。数字治理还有多方参与的特点，政府、企业、技术专家、公众等不同主体相互作用，这与多源流框架关注政治流中政策企业家与决策者联盟的情况相符合。

从解释力角度来看，多源流框架能够系统地覆盖数字治理议程设置的关键环节。在问题识别环节，框架借助指标变化、焦点事件等机制来解释数字治理议题是怎样进入公众视线的，例如数据泄露事件引发社会关注就是典型的例子。在政策备选环节，框架中的专业共同体和政策共同体概念可以很好地描述技术专家、智库等主体研讨、提炼数字治理方案的过程。在政治支持环节，框架分析国民情绪、选举压力等政治变量，这为理解数字治理政策的优先级排序提供了理论支撑。不过要注意的是，数字治理的技术快速迭代对框架应用提出了调整需求。举例来说，技术变革可能同时影响问题流、政策流、政治流的演变速度，在进行分析时要加入时间维度来提升解释的深度。

总体而言，多源流框架在数字治理领域具有较强的适用性。多源流框架的理论结构与数字治理的复杂性、动态性以及参与主体多元性配合得很好。虽然需要根据技术迭代的影响做一些局部的调整，但是框架整合分析问题识别、政策备选、政治支持的能力，为深入理解数字治理议程设置机制提供了可靠的理论工具，同时也为后续的案例研究奠定了基础。

本研究以多源流框架为基础来开展，选择“数字治理”当作分析案例，对政策议程设置的动态运作机制进行深入探究。多源流框架是公共政策分析领域常被使用的理论工具，它核心逻辑是将政策议程的形成拆分成三个部分：问题流、政策流和政治流各自运行，并且会相互结合在一起。问题流主要是围绕社会问题的发现以及明确来展开的，政策流重点在于对政策方案进行讨论和筛选，政治流和政治力量博弈、价值观念导向紧密相关。这三个流在特定的时间和空间条件下交汇，形成被称作“政策之窗”的情况，然后促使相关议题进入决策议程。这说明政策议程设置并非简单的线性推进过程，而是多种因素动态互动所产生的结果。

在“数字治理”案例里，问题流出现是由于传统治理模式和数字化发展需求之间存在结构性矛盾；政策流的发展依靠技术专家和政府部门一起设计方案；政治流的推进体现在国家战略针对数字转型所做的顶层设计方面。这三个流共同发挥作用，使得“数字治理”从一个技术层面的话题，转变成为国家治理现代化进程里的重要议程。

这个理论模型具有实用价值，它为政策制定者提供一套系统的分析工具，帮助准确抓住议程设置的关键环节和影响因素，进而提高政策制定的主动性与科学性。研究还指出，处于数字时代，政策议程设置需要更加重视技术理性和公共价值达到平衡，要通过建立多元主体共同参与的机制，让政策方案既能够跟上技术发展的步伐，又能够满足社会的实际需求。在实际当中运用这种动态机制，不仅可以提高政策议程形成的效率，还能够为解决复杂的社会问题提供理论方面的参考以及具体的方法，以此来推动国家治理体系和治理能力实现现代化。