政策工具选择理论视角下中国地方政府环境治理效能提升路径研究

中国经济社会快速发展，在此形势下环境治理成为地方政府要应对的重要任务。提升环境治理效能影响生态文明建设成果，还关系到群众生活质量以及区域可持续发展能力。此时，科学挑选和运用政策工具是提升环境治理效能的关键。

公共管理领域有个政策工具选择理论的重要分析框架，该理论能为地方政府优化环境治理实践提供理论支持与方法指导。政策工具是政府为实现特定政策目标所采用的具体办法，其类型多样，包括强制性工具、混合性工具、自愿性工具等。不同类型的政策工具，在适用条件、实施成本和预期效果方面存在较大差异。地方政府要考量本地环境问题的复杂程度以及治理资源有限的状况，建立一套系统的工具选择机制。这一机制的核心在于科学评估政策工具特点与治理需求的匹配程度，从而让工具组合达到最优状态。

地方政府要先明确环境治理目标的优先顺序，接着分析政策工具的适用范围和实施条件，然后结合本地实际情况设计工具组合方案。这一过程要求地方政府具备较强的政策分析能力和资源整合能力，以此确保工具选择与治理需求能够良好匹配。政策工具选择理论在实际应用中具有三方面价值。一方面，对工具进行优化可以提升治理效率，避免只使用一种工具带来的局限；另一方面，能够降低治理成本，使资源配置更加高效；再一方面，能增强治理的灵活性和适应性，从而更好地应对复杂多变的环境问题。

以治理水污染为例，地方政府可以将排放标准、排污权交易、生态补偿等工具结合起来，构建一个多层次、立体化的治理体系。目前，中国地方政府在选择环境治理工具时，存在工具类型相似、组合策略不足等问题，需要进一步加强理论研究和开展实践探索。从政策工具选择理论的角度出发，系统分析地方政府提升环境治理效能的路径，既具有重要的理论意义，也对推进生态文明建设有着实际的指导价值。

政策工具选择理论的核心是什么呢？当政府要达成某个政策目标，会综合考虑政策环境、目标群体特点以及手头可利用的资源。接着会对不同政策工具进行系统筛选，然后对这些工具进行优化搭配并有效实施，这整个决策的逻辑与过程就是政策工具选择理论的核心内涵。该理论表明，不存在单独起作用的政策工具，在选择和运用政策工具时必须与具体的政策环境相匹配。

分析这个理论，关键要看两个维度，一个维度是工具本身的属性特征，另一个维度是选择工具时要满足的适配性要求。

工具属性指的是工具本身的一些内在特点，包括工具的强制性是强还是弱、作用范围是大还是小、实施成本是高还是低以及见效周期是长还是短等。适配性要求是看政策工具与治理目标、社会文化背景、经济发展水平、政府执行能力等外部条件的契合情况。只有工具属性和适配性要求这两方面都匹配得很好，政策效果才能够达到最佳状态。

把这套理论运用到中国地方政府环境治理的实际情形中，能够将复杂多样的政策工具划分成几类具有典型特征的基本类型。

第一类是命令控制型工具，这类工具主要特点是借助政府的权威和强制力，通过制定法律法规、发布行政命令等方式直接对污染行为进行约束。例如排污许可制度明确了企业排污的法定上限和企业应承担的义务，限期治理措施会要求超标排污的企业在规定的时间内完成整改工作。命令控制型工具权威性高，见效快，不过因为灵活性不够，可能会增加企业合规方面的成本。

第二类是市场激励型工具，这类工具利用市场机制引导企业主动减少污染的排放，常见的有碳排放权交易和排污权交易等形式。市场激励型工具通过给污染权确定价格，让环境成本转变为企业自身的成本，促使企业通过技术创新寻找成本更低的减排办法，既有效率又具备灵活性，但是需要市场比较成熟，并且政府监管能力也要比较强才有较好的实施效果。

第三类是志愿合作型工具，这类工具打破了传统的政府和企业对立的模式，更加注重通过协商、引导以及社会参与等方式来实现环境治理目标。具体形式有政府和企业签订的环保自愿协议，此外还有鼓励公众通过听证会、环保组织等渠道参与环境监督的机制。志愿合作型工具社会认可度高，实施成本低，不过治理效果不太确定，需要经过长时间培养社会信任和文化基础，才能更好地发挥作用。

清晰地认识不同政策工具的类型和它们之间的特征差异，是深入地分析地方政府环境治理现状、找到提升治理效能方法的重要理论基础。

中国地方政府开展环境治理，政策工具的使用呈现出多元化特点，不同地区和工具类型有明显差异。长三角、京津冀、珠三角等经济发达区域，政策工具的应用模式具有代表性，可起到示范作用。

在命令控制类工具使用方面，地方政府大多以行政指令为核心手段，借助排污许可制度、环保督查、行政处罚等方式强化监管。例如苏州近期大幅增加排污许可发放数量，覆盖范围拓展到中小企业，执行力度显著加大。石家庄作为京津冀地区重点治理城市，严格实施工业限产和错峰生产措施，体现出命令控制工具的刚性约束特点。然而这类工具频繁使用会出现灵活性不足的问题。

市场激励类工具的应用处于逐步探索阶段。珠三角的深圳最早开展碳排放权交易试点，碳交易成交量逐年增长，企业参与度明显提高，形成了较为成熟的市场机制。长三角地区通过排污权交易和生态补偿政策，尝试将环境成本转化为内部成本。但从整体情况来看，市场工具试点推进不均衡，交易规模较小，企业参与积极性有待进一步提高。这表明市场激励工具在制度设计和市场培育方面存在改进空间。

志愿合作类工具的使用相对薄弱，主要体现为政府与企业、非政府组织、公众的合作模式不够成熟。苏州工业园区通过建立环境治理联盟，探索企业自律和公众监督的协同机制，但这类合作大多停留在示范阶段，未能形成大规模效应。深圳利用信息化平台推动公众参与环保监督，但参与主体较为单一，实际效果有限。总体而言，志愿合作工具参与主体不够多元化，合作模式缺乏制度保障，导致其在环境治理中发挥的作用不大。

结合政策文件和统计数据可知，当前政策工具使用有三个突出特征。一是工具使用单一化较为明显，命令控制工具占据主导地位，市场激励和志愿合作工具发展较为缓慢。二是工具组合协同不足，各类工具之间缺乏有效的衔接，难以形成治理合力。三是区域差异较大，东部发达地区在市场工具创新方面领先，中西部地区仍主要采用传统行政手段。这些情况为后续分析政策工具选择对环境治理效果的影响机制提供了重要的现实依据。

中国地方政府环境治理效能评估体系要综合考量多个维度，重点有四个核心维度，分别是污染物减排量、生态环境质量改善程度、公众环境满意度以及治理成本效益比。污染物减排量是衡量治理效果的直接指标，这要看二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量等关键污染物的削减情况。生态环境质量改善程度可通过空气质量优良天数比例、地表水水质达标率等宏观指标体现出来，这些宏观指标能够反映出治理的区域性成果。公众环境满意度属于社会层面的评价指标，它能反映出环境治理对民众生活品质产生的实际影响。治理成本效益比是从经济角度出发的，其作用是评估政府财政投入和环境效益产出之间的效率关系，以此保障治理行为具有可持续性。

不同类型政策工具会通过不同路径对环境治理效能产生重要影响。命令控制型工具，例如排放标准、准入许可等，依靠强制性和约束力，能够直接且快速地抑制污染排放，在短期内可以实现污染物明显削减。不过，这类工具在实施的时候通常需要庞大的监督执法体系，这可能会大幅增加政府执行成本和企业合规成本，从长期来看，对企业技术创新的激励可能会不足。市场激励型工具，像排污权交易、环境税等，通过构建价格信号机制，把环境成本内部化，引导企业主动去寻找成本更低的技术改进和管理优化方法，这样一来，就能够在长期提升环境治理整体效能和经济效率。志愿合作型工具依托公众参与、环境信息披露、企业社会责任等机制，鼓励企业、社会组织和公众自发参与到环境治理行动当中。这种方式不仅能够有效降低政府直接监管成本，而且还能够通过增强政策的社会认同感，提升环境治理的可持续性和社会接受度。

政策工具组合使用能够产生明显的协同效应，进而优化治理效能。比如“命令控制 + 市场激励”这种组合方式，能够有效弥补单一工具存在的不足。政府可以先制定严格的排放标准来划定环境底线，然后再引入市场交易机制，为减排成本高的企业提供弹性空间，这样既能够保障环境目标得以实现，又能够促进社会减排成本的优化配置。然而目前中国地方政府在环境治理实际操作过程中，工具选择存在一些偏差，主要体现为过度依赖命令控制型工具。这种路径依赖虽然在特定发展阶段发挥了重要的作用，但是也在一定程度上抑制了市场机制活力和社会力量参与，有可能导致治理成本高、政策灵活性差的情况出现，从而影响环境治理整体效能的提升。

这项研究以政策工具选择理论作为分析框架，全面且系统地探究中国地方政府提升环境治理效能的具体路径。研究结果显示，提升环境治理效能的关键之处在于科学地选择政策工具并对其进行优化组合，在这一过程当中，要充分考量地方政府的目标导向、所拥有的资源禀赋以及治理场景本身存在的复杂性。政策工具的选择并非是孤立的技术操作，而是基于系统性思维来做出的战略决策，其核心原理是借助工具之间的协同效应最大化来达成治理目标。

在实际操作方面，地方政府有必要建立一套标准化的政策工具选择流程。这个流程起始于对环境问题进行精准诊断，明确治理目标以及约束条件，之后进入工具筛选环节，结合强制性工具、激励性工具、自愿性工具各自具备的特点开展适配性评估，最终形成组合方案，并通过动态调整来保证工具效能能够持续释放。就像在治理工业污染的时候，将排污许可制度和环保税政策结合起来使用，这样既增强了法律的约束力度，又激发了企业自主减排的内在动力。这种工具组合模式在长三角地区的实践过程中已经显现出了显著的成效，能够为其他地区提供可以复制借鉴的经验。

政策工具选择理论的应用价值表现为能够给地方政府提供清晰明确的操作指引，从而避免在治理过程中出现盲目性以及碎片化的问题。通过建立标准化的流程，地方政府能够有效地降低决策成本，提升资源配置的效率，进而实现环境治理效能的系统性提升。而且这一理论着重强调工具之间的互补性，能够帮助地方政府突破传统单一治理模式所存在的局限，构建起多元化、协同化的治理体系。在进行工具选择的时候要根据不同的地方情况采取不同的策略，东部发达地区可以更多地运用市场化工具，中西部地区则需要强化以政府为主导的强制性工具，这种差异化的策略恰恰体现出了该理论具有的灵活性。在不久的将来，随着数字化技术融入到政策工具选择和优化的过程中，政策工具的选择和优化将会变得更加精准、更加智能，能够为环境治理效能的持续提升注入新的动力。