论城乡人口双向流动与城镇化的推进

文章编号：1674-4144（2016）-03- 20（4）

1 前言

当前，新型城镇化已成为新时期的国家战略。吴江等认为，新型城镇化主要是指以科学发展观为统领，以新型产业以及信息化为动力，追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路。杨重光认为，新型城镇化是在科学发展观指导下，以新型工业化和现代服务业为产业基础，以现代交通通讯网络为物质技术手段，形成大中小城市和城镇合理的结构和空间体系，充分发挥各自的特点和功能，并以城乡和谐发展为目的，城市带领农村发展，从而形成国民经济全面、和谐和可持续发展的城市化道路。

当然，不同国家城镇化模式不一样。张占仓指出，西欧代表的是政府调控下市场主导型的城市化；美国则是自由放任式的城市化；日本采取的是集中型城市化；受殖民地经济制约的发展中国家的城镇化则是“过度”城镇化，表现为在外来资本主导下的工业化与落后的传统农业经济并存，工业发展落后于城镇化，政府调控乏力，城镇化大起大落。针对我国的城镇化，也有很多学者进行了思考。仇保兴指出城镇化不是城市单方面的作为，是城市与乡村相互作用的结果，必须同时考虑城乡的协调发展，才能保证城镇化有序健康发展。张占斌指出，能否积极稳妥推进新型城镇化建设，提高城镇化的质量，取决于一系列公共政府的集合，更取决于改革难题的突破。陆大道等人从城镇化进程的角度提出，我国城镇化进程过快也将引起一些问题。从20%到40%城镇化率的经历时间： 英国120年， 法国100年，德国80年，美国40年（1860―1900），前苏联30年（1920―1950），日本30年（1925―1955），我国是22年（1981―2001）。然而，根据国情、城镇化人口总量以及产业支撑等分析判断，我国没有条件支撑这么快的城镇化进程，城镇化进程过快将衍生出资源枯竭、环境破坏、人口就业难等诸多问题。城镇化让很多农民从农村走向城市，生产生活质量得到提升，然而，单纯的农民工市民化，单向城镇化将面临巨大挑战。在城镇化进程上，我们可以效仿德国、法国的一些做法，引导城镇居民向农村转移也将是城镇化的重要内容。 贺军认为，中国城市化过程中必须顺应逆城市化，逆城市化是城市发展的规律，城市化进程到了一定程度，城市化与逆城市化就会同时出现，不同的人群有不同的需求，逆城市化也反映了一部分人的需求。比如随着城市中产阶级的兴起，他们有更多的休闲需求，对更好的生态环境的需求，也有逃离城市喧闹的需求等。另外，中国的逆城市化现象有制度因素。目前，中国的城市与农村土地制度不同，农村土地制度改革的前景是驱动逆城市化现象的原因之一。比如拿到农村户籍后，可以拥有农村土地、林地的承包权（如果是长期承包，相当于变相拥有产权）。农村宅基地也存在制度改革的前景，如果未来宅基地产权制度改革取得突破，宅基地能够上市进行产权交易，将会赋予农村居民一笔可观的财产性收入，还能够刺激数量可观的城市资本下乡。国内目前数量极为可观的小产权房，就是城乡土地制度落差的畸形结果。目前，农村土地制度改革已迫在眉睫，这应该是中国讨论逆城市化应该考虑的一个焦点，中国的农村土地制度改革已经严重带后，跟不上形势发展。如果在制度改革上突破，中国的逆城市化并非坏事，对于推进资本下乡、促进小城镇建设和发展，实际上大有好处。与发达国家的历程类似，中国的逆城市化现象也是城镇化过程中的正常现象，在此基础上叠加了土地制度改革滞后以及城乡二元结构的扭曲。如果客观看待这一现象，并借势推动农村土地制度改革，逆城市化现象完全可能成为助推中国新型城镇化的正能量。 2 当前城镇化发展概况

近年来，随着经济社会快速发展和“两化”互动战略的深入推进，城镇化步伐不断提速。2012年8月17日，国家统计局发布报告显示，十六大以来我国城镇化发展迅速，2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展。截止2011年，我国城镇人口总数为69079万人，城镇化率达到51.27%。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁于2015年指出，我国城镇化率从17%多提高到52.6%，仅仅花了30多年时间，使总共有7.1亿人口进入城镇化进程，这是世界上前所未有的。以西部地区的四川省为例，经初步测算，截止2012年末，城镇人口达3515万人，城镇化率达43.53%，“一核、四群、五带”（成都都市圈发展极核，成都平原城镇群、川南城镇群、攀西城镇群、川东北城镇群等四大城镇群，成德绵广、成雅西攀、成资内自、成遂南广达、成眉乐宜泸等五条城镇经济发展带）的城镇化战略格局初步成型。而根据《四川省城镇化建设十二五规划》，到2015年，全省城镇化率达48%左右，年均提高1.5个百分点以上，城镇总人口将达4000万人以上，城镇经济的集聚效应和规模效应将得到显著提升。

3 农村人口入城的“单向”城镇化后继乏力

到目前为止，城镇化几乎完全是农村人口进入各类城市（镇）的单向运行，当城市后续空间（特别是土地）容量较大时、当入城成本不高时、当农村适城群体（能换业、有消费承受力）较大时、当政府能承受较大投入补贴时，这种城镇化尚能得以维持甚至呈阶段性快速进行。但当城市土地空间越发有限（自然空间、政策限制、成本高企），当入城成本因城市人口达到一定水平而相当高昂从而限制农村人口入城、甚至让已入城人口备感艰难，当农村因单向城镇化不断凋敝、入城人口迅速衰减，当政府因经济形势和财政能力影响再难大举补贴、投入带动城镇化。这样单向的城镇化一方面因庞大人口缺少疏通“停滞、拥堵”在城镇，另一方面因缺少新生主动入城人口，从而越来越显得后继乏力。同时，一部分“厌倦”城镇的退休、准退休中高端消费人群，有着强烈的回归乡村愿望，尽管他们在城镇已基本完成人生使命而不会有太多新的贡献，但当其能从容、优雅的回到乡村生活后，其相对于农村还有巨大潜在剩余价值的知识优势、专业技能、文明经验、工商业意识，能很好的低成本、大面积、持续化的辐射、润泽、服务其回归的乡村，不知不觉间就能靠这些回归乡村的城镇人口消费拉动乡村发展，靠这些人口的知识、文明辐射提升农村文明素养，当然也间接的为未来持续的城镇化做出潜在巨大贡献。但当下政策体制、环境对城镇人口回流乡村的阻隔却让这一切不能发生，导致城镇化变成农村人口单向挤入城镇、城镇不断臃肿而排挤新来人口、农村不断流失而陷入凋敝的双输型、不可持续的境地。

4 城乡人口互迁的双向流动为城镇化注入新的动力

农村的人口单向地转移到城市里来，这种城镇化的规模有去无回单向流动的城镇化的模式是没有弹性的。所以在经济发展过程中驱动城镇化的过程中，需要有效考虑城市跟乡村这两者是应该相互交融、相互流动。使农村中有意愿到城镇且能在城镇生存发展的人口流向城镇，使城镇人口中有意愿、有条件离开城镇归回农村生活的相关人群流向农村。这样的城镇化让人口在城乡之间自由地流动的、弹性流动的，使得城镇化呈现出一种交互式、有回路的合理、自然、持续化地尊崇市场经济规律，跟从人们生活阶段追求的变化的人口从容流动，方能一方面避免大城市化的系列问题、困境，另一方面避免农村人口的断崖式流出而导致农村的凋敝、窒息。根据相关的调查，农民在城市里面进行工作，到了55岁90%的人愿意、渴望回乡养老，所以说农村将来是一个非常廉价的、而且符合国人心理的养老场所，同时城市里有相当比重的退休老人、准老人渴望回归乡村颐养天年、追寻田园生活。在杭州、上海这种现象近年来已非常明显了，退休了的一些人，就去农村租一个房子，然后在那里养老，而且种一些生态蔬菜可以避免城市的污染空气，也减轻了城市的压力。所以这种弹性的城乡互补的城镇化、与新农村建设相伴随的城镇化，是城乡都可以相互伴随、相互支撑的稳健、可持续的，这种模式对减轻老龄化的压力，城乡的互补的发展以及保持国民经济发展的适度弹性是非常有用的。

双向城镇化，就是让有意愿回到农村的部分城市人口，在尽量减少顾虑的情况下方便地回流到农村从事养老、田园生活体验、创业等。城镇化也因打通了人口流动的回路而形成持续动力。据笔者对成都地区55-65岁范围内健康群体的随机抽样调查发现，近45%有离开繁华、喧嚣城市回到、找寻适合的农村田园享受生活的意愿。这部分城镇人口在统计上不会因流向农村而降低城镇化率，而这种人口流向趋势会在如下3个方面极大地促进新的城镇化：（1）置换出相应的城市住房、公共服务设施空间、就业机会，降低城市生活成本从而降低需要入城农民的进入门槛。（2）让城市部分消费（对城市是累赘、对农村却珍贵）直接释放到农村、带动农村相关流域发展。（3）在农村引发相关产业跟进、人口聚集，从而拉动区域内农民无需离乡、离家而就地逐渐城镇化。

5 双向城镇化关键在于打通城市人口流向乡村的通道

由于土地制度的限制，使得农村土地在地方政府的控制、支配下可以成批量地陆续变身为城镇工商业、建设用地而驱动关联人口入城，加上城镇在政治地位、设施供应、就业机会、公共服务、福利配套等方面的先天绝对优势地位无时无刻不在吸引农村人口的到来。但城镇人口（从农村流入城镇的非常住人口也尽量不愿离开城镇回农村）往农村流动的空间却极为狭窄、通道几乎没有打开，相当一部分城里人特别是退休或接近退休的、渴望回归乡村享受那份安静、从容、简单、自然的、有较强消费能力的“望乡”族们，集聚在该群体身上的客观消费没法释放、守着几十年为生活、工作所限制的已经熟悉得有些麻木的城镇热闹生活工作场所，不能实现自己本来力所能及的“魂归田园”乡村生活梦。这极大的限制了城市反哺乡村的那部分优质消费回流乡村，也因为这些退休、准退休中高端消费人群不能离开都市而部分堵塞了农村人口流入城镇的空间从而限制了城镇化的稳健、可持续推进。 相对于农村人口入城而言，目前城镇人口进入农村（长期留下来、不是偶尔观光体验）的通道尚未开启，而打通这个通道的关键在于：“农村资产产权（当下主要是使用权）的合法、受保护、有威信、能放心的交易、置换”。其实农村庞大的庭院、林盘、田园、山水对于当地相对贫穷、急于改变、习惯麻木的农民而言无甚价值，而对于渴望回归田园、寄生山水、享受庭院的城里“有钱人”特别是中老年人而言却是无价之宝，偶尔蜻蜓点水式的郊游看到艳羡的田园被别人“糟蹋、弃置”时却只能叹息、难有作为。因此，如果能让这些对部分城里人来说宝贵的农村资产使用权合法交易，如果还能激活这些城里人在城里的相对低效使用甚至闲置的房产用于交易、置换和入乡投资、消费，城镇人口进入乡村的通道就会被开启。

6 打通城市人口流向乡村通道的对策建议

6.1 改善农村基础设施，让村农村生活具备基本的物质支撑

对于农村地区特别是城市（镇）辐射地区农村，其良好的生态条件、田园风光、淳朴乡情、稀疏人口、低成本生活（相对于城里）等都是部分城里人特别是接近退休和已退休并渴望回归田园的城里人非常在意的，一旦这些他们中意的农村地区具备基本的水、电、气、路、信息、医疗等公共基础条件，这部分长时间生活、工作在拥挤城市（镇）并已对此有些麻木而的城里人，将逐渐尝试用自己在城里拥有的相关物质条件去交换自己看中的农村田园生活环境、生活方式，同时也就把自己那部分城市（镇）生活空间交换给了渴望进城的农村人或外地人。

6.2 调整相关地方法规，让农村部分产权（使用权）可以与城市（镇）产权市场化置换

正是因为农村巨量的房屋、林盘、庭院、溪流等对于城里人来说非常珍贵的田园资产在当前的法规限制下不能参与市场置换、交易，才使得这些部分城里人魂牵梦绕、渴望拥有的农村资产却被广大渴望脱农入城的农民视若敝帚、无心打理、随意荒废。如果能够通过调整这方面的地方法规，解除相关政策限制，让这部分农村产权使用权能合法的进行市场化交易，能与城里人的城市资产进行市场化置换，开启城乡人员、资产、消费、生活的双向流动通道。一方面把渴望归乡的那部分城里人引入乡村、释放其消费于农村，并因其生活消费而带动身边农民就业、习惯身边城镇化元素（培育潜在城镇化人口）；另一方面释放城市（镇）部分资产空间为新入城人口提供空间，减小单纯城镇扩张的压力。

6.3 对接城乡公共服务体系，免除流动的城乡人口的后顾之忧

通过改善、优化公共服务、社会福利管理和服务，建设城乡统筹、异地无缝对接、便捷使用划转的服务体系。对接城乡不同区域、不同人口群体、不同政策标准的公共福利分享，让流动入乡居住的城里人可就地领取、享受自己应得福利，让离乡入城的农民也可就地无障碍获得自己的福利，免除城镇化过程中城乡人口双向流动带来的公共服务、社会福利、关联政策跟随担忧，轻松、合法、自由的参与分享城镇化带来的选择性成果。

6.4 加强城镇社区与农村对接，促进城乡互动的基层平台建设

城乡互动在尊重市场规律的前提下，也需要对接平台。当前城镇最活跃的基层就是社区，以城镇社区为启动平台，加强与相关农村地区的对接、交流、互动，为农产品入社区、农村劳动力入社区、社区消费下乡、社区人口下乡、社区农村对接互动等提供支撑平台。逐渐开启城镇消费下乡、城乡人口互动、城乡产权置换交易、城乡人口双向流动的新型城镇化通道。

6.5 加强农村法治、治安，建设能吸留城镇人口的规范、文明农村环境

除了配套基础设施硬件环境之外，农村不规范、过度人情化、令人担忧的信用、法制、治安、人际关系等文明环境的风险也是城里人进入乡村的主要障碍。因此需要司法部门、行政部门、基层管理服务部门花大力气优化治安环境、强化法治权威、增进信用观念、树立契约意识，把文明、法治、诚信等城里人看重、依赖的“城市”要素植入农村，让入乡的城里人尽量免除这些方面的担忧、恐慌，对于可能出现的对入乡城里人欺负、伤害、不讲法理等行为、威胁严格依法及时惩处，让农村真正成为部分城里人可以回归、依归、长留的田园，当然潜在的也是为农村人打开更宽松的提升生活、入城逐梦的空间。

[1]陆大道.我国的城镇化进程与空间扩张 [J] . 城市规划学刊. 2007.《04) .

[2]陆大道.等.基于: 的城镇化过程综合分析[J] .经济地理.2007. (17.

[3]杨重光. 新型城镇化是必由之路[J]. 中国城市经济.2009.《11) .38- 43.