财政分权理论的演进逻辑与中国实践适配性研究：基于公共品供给效率的分析框架

财政分权理论是现代公共经济学重要组成部分，它主要对不同层级政府间财政权力与责任的合理划分方式，以及这种划分给公共品供给效率带来的影响展开研究。该理论诞生于20世纪中期，奥茨提出的“财政分权定理”是其诞生的重要标志，“财政分权定理”提到地方政府距离居民需求更近，所以在提供区域性公共品时拥有天然的信息优势。财政分权理论框架把公共品供给效率拆分成决策效率、执行效率和资源配置效率这三个维度，进而成为分析政府间财政关系的常用工具。在具体操作的时候，财政分权主要通过收入划分、支出责任界定以及转移支付制度设计这三个环节来实现。其中支出责任的合理划分是基础，收入划分能为财政分权提供物质保障，而转移支付是调节地区间财政能力差异的重要手段。

在中国实际情况里，研究财政分权理论与实践的适配性具有特别的现实意义。1994年分税制改革搭建起我国分权财政体制的基本框架，此次改革通过划分税源和税收分享的方式，初步形成了中央与地方的财政收入分配体系。然而随着经济社会持续不断地发展，地方财政收支矛盾变得越来越突出，基层政府在教育、医疗等基本公共服务供给方面遇到了非常大的困难。这表明传统财政分权理论在解释中国实践的时候存在不足之处，需要结合我国单一制国家特征以及地方政府行为特点来进行理论创新。经过实证研究发现，我国财政分权程度和公共品供给效率之间并非简单的线性关系，适度分权能够提升公共品供给效率，但是分权过度可能会引发地方保护主义，并且还会降低公共服务均等化水平。

深入研究财政分权理论的发展逻辑以及它与中国实践的适配性，对于完善国家治理体系有着重要的参考价值。构建基于公共品供给效率的分析框架，能够为优化政府间财政关系提供可以进行量化评估的工具；结合中国制度特色进行理论创新，还能够为其他发展中国家提供可供参考的改革经验。如今，随着基本公共服务均等化战略的推进，如何平衡财政分权与集中、效率与公平成为了急需解决的现实问题。这就要求理论研究既要保持学术上的严谨性，又要考虑政策的可操作性，从而让理论创新和实践发展能够形成良性互动。

传统财政分权理论是围绕效率来展开的，该理论重点关注公共品供给过程当中的资源配置效率以及供需匹配效率。这一理论体系是由蒂布特的“用脚投票”模型、马斯格雷夫的财政分权三职能理论和奥茨分权定理来作为支撑的，从而搭建起基于市场竞争逻辑的财政分权分析框架。

蒂布特模型假设居民能够实现完全自由的流动，居民会通过迁移到能够提供最优公共品组合的地区，以此来最大化自身的效用。其均衡条件可以表示为：

这里面的\(G_i\)代表的是第\(i\)个地区的公共品供给水平，\(T_i\)指的是该地区的税收负担。该模型隐含着几个关键的假设，具体来说就是居民自由迁移是没有成本的，地方政府之间存在着完全竞争的情况，并且公共品供给信息是对称的。虽然这些条件在现实当中很难全部得到满足，但是却为分权效率提供了基础的参照。
马斯格雷夫是从财政职能的角度切入进行研究的，他把资源配置职能确定为分权的核心领域。马斯格雷夫提出，因为地方政府离辖区居民更近一些，所以能够更准确地识别居民对公共品的偏好，这样一来就能够进而实现帕累托改进。这一逻辑可以通过社会福利函数体现出来，社会福利函数的表达式为：

其中的权重系数$\alpha_i$反映的是地方政府对不同群体福利的分配倾向。奥茨进一步把这一思路转化成了分权定理，该定理指出如果某种公共品的消费覆盖了所有的地理区域，同时中央和地方政府的供给成本是相同的，那么地方政府供给这种公共品会更有效率。在数学上可以表示为：

这一表达式说明地方政府在公共品供给上对税收的边际响应要比中央政府更加明显。

然而这些理论在解释中国计划经济时期的实践情况时，存在着明显的适配性方面的问题。在当时严格的户籍制度对居民的流动起到了限制作用，这就使得“用脚投票”机制难以发挥出应有的作用。同时地方政府没有足够的财政自主权，也就没办法根据辖区的需求来对公共品供给进行调整。另外国有企业占主导地位的经济结构，使得公共品表现出了很强的排他性，这和理论假设的情况是不一致的。正是这些制度特点，让传统分权理论在解释中国早期公共品集中供给模式的时候遇到了困难，不过同时也为后续理论的发展提供了现实的基础。

传统财政分权理论用来解释政府行为的时候有明显不足。不足在于没有充分考虑政府之间的激励机制，尤其没有考虑到经济转轨国家制度环境是独特的。

针对传统财政分权理论的这一局限，第二代财政分权理论带来了激励相容的分析框架，用来系统地解释地方政府行为背后的内在逻辑。第二代财政分权理论觉得，财政分权有没有效果，不只是要关注事权和财权是怎么划分的，更重要的是能不能搞出能推动地方政府主动去追求效率的制度安排。

Weingast提出了“市场保护型联邦制”理论，这个理论指出有效的财政分权要有三个核心条件，分别是地方政府要有财政自主权、要实施硬预算约束、中央政府要承诺保护市场。这个分析框架能够用地方政府效用函数的数学模型表示，即$U$i = \alpha Ri + \beta Gi - \gamma Ci，这里面$R$i指的是财政收入，$G$i表示公共品供给，$C_i$代表行政成本，参数$\alpha$、$\beta$、$\gamma$各自反映不同维度的激励强度。

钱颖一在上述理论基础上发展出了“中国特色财政联邦主义”理论，提到中国改革开放时期实行的财政包干制，通过提升收入分成激励（也就是$\alpha$值显著提高）和区域竞争机制，形成了一种独特的激励结构。

激励机制一般通过三个方面起作用。第一个方面是财政收入分成激励，也就是通过设定中央和地方的税收分享比例，直接影响到地方政府的财政努力程度；第二个方面是政绩考核激励，也就是把GDP增长等指标放到官员评价体系里面，使得地方政府的短期经济目标和长期发展绩效产生关联；第三个方面是区域竞争激励，是借助要素流动和相对绩效评估，让地方政府在公共服务和营商环境方面进行竞争。

1994年进行分税制改革以后，中国地方政府在“为增长而竞争”的模式之下呈现出很强烈的发展倾向，这种行为逻辑能够用下面的约束最优化模型来描述：$\max \{ G${infra}, G{social} \} \quad s.t. \quad \tau Y \geq \phi G{infra} + \psi G{social}，在这个模型里$G${infra}和$G${social}分别表示基础设施和民生类公共品，$\tau$是综合税率，$\phi$、$\psi$是供给成本系数。因为基础设施投资对GDP增长的边际贡献要比民生支出更高，所以地方政府常常会把有限的财政资源优先投到基础设施投资方面，这就导致公共品供给的结构出现失衡。这种现象既说明了激励机制设计对于公共品供给效率起着关键影响，也为理解转型期中国财政分权实践提供了很重要的理论参考。

在中国具体环境中，财政分权理论发展呈现出一个显著特点，即从单一目标逐渐朝着多维治理方向发展演进。这一变化过程与国家治理体系和治理能力现代化的内在需求高度契合。

改革开放初期，为摆脱计划经济体制的束缚限制，财政包干制成为核心的制度安排。该制度主要依靠“放权让利”的方式来进行操作，赋予地方政府更多的财政自主权力，其目的在于让地方能够更加积极主动地发展经济。它的基本逻辑是将地方财政收入与经济增长直接关联在一起，从而形成强大的增长激励。那一阶段的财政分权实践与传统财政分权理论中所提及的地方政府信息优势、竞争效率等观点十分匹配相符，确实推动了国民经济的快速发展进步。不过，这也引发了地区间财力不平衡、公共服务供给不足等一系列问题。

由于单一增长目标带来的治理难题需要得到解决处理，1994年分税制改革便顺势推出实施。这次改革清晰明确地划分了中央和地方的税权以及支出责任，并且建立起了较为规范的财政转移支付体系。其关键之处在于重新调整中央和地方的财政关系，既要保持地方发展经济的动力活力，又要增强中央的宏观调控能力，初步达成公共服务均等化的目标。分税制改革对以经济增长为导向的传统财政分权理论进行了有效的调整和优化改进，但随着公共需求变得越来越复杂多样，它的不足之处也逐渐慢慢显现出来。

进入新时代之后，“营改增”全面得以实施推行，地方税体系不断得到完善健全，财政分权的治理目标也拓展延伸到区域协调、绿色发展、共同富裕等多个不同方面。此时的财政分权实践不再仅仅依靠单一的财政工具，而是转变成为综合性的治理框架。例如在普及义务教育的过程中，中央和地方明确了分担机制，中央财政通过转移支付重点对经济薄弱地区给予支持帮助，公共品供给的效率和公平性都得到了提高提升。再如农村饮水安全工程，中央设立专项补助资金，以此引导地方进行配套投入，形成了目标明确、责任共担的跨区域治理模式。这些创新做法，既体现了对第二代财政分权理论中政府激励和治理结构的深入理解认识，又结合中国的实际具体情况，探索出了一条兼顾效率与公平的全新路径，极大地丰富了财政分权理论的应用内涵和实践价值意义。

财政分权理论属于现代公共经济学的重要组成部分，其发展脉络清楚地呈现出公共治理模式从单一中心朝着多元协同转变的过程。要是从公共品供给效率的分析框架入手开展研究，就可以更直接地看到财政分权理论和中国财政实践之间存在的动态适配关系。

在理论发展进程中，传统财政分权理论着重关注地方政府在获取信息方面具有的优势，并且提出通过把权力下放下去能够提高公共资源配置的效率。新一代理论在传统理论基础之上增添了激励机制、制度约束等方面的变量，从而构建出更为完善的分析框架。中国实际的改革情形表明，财政分权并非仅仅是简单的权力下放，而是一项需要和地方治理能力、市场化水平以及监督机制相互配合的系统性工程。

在公共品供给效率这一方面，财政分权借助增强地方政府的自主性以及创新空间，显著提高了教育、医疗等基本公共服务的供给质量。但需要留意的是，过度进行分权有可能会加大区域之间公共服务水平的差距，这个时候就需要通过转移支付等制度安排来实现平衡。

从具体的操作途径来看，优化财政分权体制需要遵循事权和支出责任相匹配这样的原则，要去建立科学的绩效评价体系，与此同时还要完善纵向和横向的财政平衡机制。在实际应用当中，这种关于适配性的研究为我国深化财税体制改革提供了重要的理论支撑，有利于构建权责明确、财力能够相互协调、区域保持均衡的中央和地方财政关系。

在未来推进财政分权改革的时候，要在保证中央宏观调控能力的基础之上，进一步调动地方的积极性，最终达成公共品供给效率提高和公平性提升的双重目标。