公共图书馆过渡管理机制探索

The Research of Pubic Library’s Transitiona Form of Management

Shi Jinping

（Tangshan City Library，Hebei Dangshan，063000，China）

法人治理结构不论从理念与实践在国外已相当成熟，在没有一种更为科学的管理机制出现之前，法人治理结构是我们的发展方向，尤其是在公益领域，其直接借鉴的困难不会像市场化程度很高的企业那样大，能否成功运用关键受制于行政管理体制的模式与社会民众的素质和普世价值观。而行政管理体制及相关的一系列与之配套的法律法规的健全与完善以及社会民众的素质提升不是几年几十年的事，其可预见性是比较差的，因此，在现有体制与社会发展条件下探讨一种简便易行又能短期获得成效且不“违法”的公共图书馆准法人治理结构也许是可行的，这种思想也许比大量关注于运用国外技术、进行浩繁精准的理论著述之后的漫漫无期的等待来得更现实、更有效、更乐观、也更勇敢。

1 法人治理结构

1.1 法人治理结构的概念

法人治理结构又译为公司治理（Corporate Governance）是现代企业制度中最重要的组织架构。狭义的公司治理主要是指公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系，广义的公司治理还包括与利益相关者（如员工、客户、存款人和社会公众等）之间的关系。 公司作为法人，也就是作为由法律赋予了人格的团体人、实体人，需要有相适应的组织体制和管理机构，使之具有决策能力、管理能力，行使权利，承担责任。使公司法人能有效地活动起来，因而很重要，是公司制度的核心。

1.2 法人治理结构的原则及作用

1999年5月，由29个发达国家组成的经济合作与发展组织（OECD）理事会正式通过了其制定的《公司治理结构原则》，它是第一个政府间为公司治理结构开发出的国际标准，并得到国际社会的积极响应。

其主要内容包括以下几点。

（1）公司治理结构框架应当维护股东的权利。

（2）公司治理结构框架应当确保包括小股东和外国股东在内的全体股东受到平等的待遇；如果股东的权利受到损害，他们应有机会得到补偿。

（3）公司治理结构框架应当确认利益相关者的合法权利，并且鼓励公司和利益相关者为创造财富和工作机会以及为保持企业财务健全而积极地进行合作。

（4）公司治理结构框架应当保证及时准确地披露与公司有关的任何重大问题，包括财务状况、经营状况、所有权状况和公司治理状况的信息。

（5）公司治理结构框架应确保董事会对公司的战略性指导和对管理人员的有效监督，并确保董事会对公司和股东负责。

公司治理结构的作用是要解决涉及公司成败的两个基本问题。

一是如何保证投资者（股东）的投资回报，即协调股东与企业的利益关系。在所有权与经营权分离的情况下，由于股权分散，股东有可能失去控制权，企业被内部人（即管理者）所控制。这时控制了企业的内部人有可能做出违背股东利益的决策，侵犯了股东的利益。这种情况引起投资者不愿投资或股东“用脚表决”的后果，会有损于企业的长期发展。公司治理结构正是要从制度上保证所有者（股东）的控制与利益。

二是企业内各利益集团的关系协调。这包括对经理层与其他员工的激励，以及对高层管理者的制约。这个问题的解决有助于处理企业各集团的利益关系，又可以避免因高管决策失误给企业造成的不利影响。

由上可知，法人治理结构的原则和作用也正是公共图书馆管理机制所追求的，是我们改革与发展的方向，但由于目前各种条件所限，在公共图书馆实施真正意义上的法人治理结构是困难的。

2 公共图书馆实现法人治理结构的难点

类同于经济领域“摸着石头过河”式的改革，在公益领域的改革同样需要考虑中国特色。道德对人的约束口径远窄于法律法规，各国对同一事物的法律法规也许会大同小异，但由于道德标准及普世价值观更多的脱胎于人文传统而显得截然不同，相较于国外公共图书馆，国内公共图书馆法人治理结构相关法律法规的缺失及人文环境的不同是实现或直接套用国外模式的难点。

2.1 行政管理体制障碍及其相关法律法规制度的缺失 由于公共图书馆的公益性特点，政府永远是图书馆管理中不可或缺的且是最重要的一环，而在目前以经济建设为中心的社会大背景下，公共图书馆的管理体制问题很难成为政府的议题，而长期的计划经济体制与集权式的行政管理模式使得政府无所不管无所不包，政府是社会管理的唯一主体，行政管理是参与社会管理的唯一手段，造成政府职能不清，责权不明，“政事不分”导致公共图书馆没有自主权限，不能很好地体现出公共图书馆的公益功能。

法人治理结构所必备的法人权限无法可依，截止目前，中国也没有一部完整的全国性的清晰界定公共图书馆各管理主体之间权责的法律，而在法人治理过程中为体现公平正义，为实现社会效益最大化所运用的法律手段无法可依，比如：人事任免制度、财政预算制度等。

2.2 社会人文特点及公民综合素养

公共图书馆的利益拥有者没有确定的单个对象，而是一个没有特别限定的群体，是大家共有的，而在一个长期受小农思想及潜规则畅行的人情社会里，人们的整体综合素养、人文环境与在国外形成的理事会制度的环境差别很大，在这样的环境下直接套用国外的管理成果其实是很容易失效的。

3 准法人治理结构的探索

信息的全球化浪潮使得每项科技成果能在一瞬间展现在每个人的眼前，像法人治理结构这样在国外经过多年实践已证实行之有效的管理方式，在国内也深入人心，只是没有在所有领域得到推广而已，也就是说大家的思想上已经有了很长时间的准备，只是在现实操作层面没有机会实施而已，我国公共图书馆在不违法的情况下借由现有的组织平台与政策平台，考虑中国现实人文特点最大化近似运行现有国际国内成熟的法人治理模式，是一种必要的可行的探索。

3.1 产生准法人治理结构的可能性分析

3.1.1 国内改革大环境探索实践

中国改革开放三十多年的实践证明了很多借鉴与探索是成功的，改革深度与广度最大的当属经济体制改革，这项改革取得了令世人瞩目的成就。影响社会发展最大的环境是体制环境及其运行模式，我们国家是一个集权式体制模式，犹如在经济领域中的改革开放一样，每项改革的目的在于使利益分配与权利制衡关系的调整更趋于公平、公正，使权责来源明晰，使社会运行更加合理高效，经济领域的实体中各个角色的定位同样适用于非经济领域中的实体，只不过经济领域追逐的是经济利润最大化，而在非经济领域追求的是社会效益最大化，只要承认所有实体中都存在的所有者、执行者、监督者三者之间的权利与责任，那么一切问题的解决只是时间的问题，经济领域的成功大大普及了这种思维模式，也为其在社会公益性实体领域的推广奠定了思想与制度上的基础。而更令人感到鼓舞的是现实中已有部分地区进行着法人治理结构的试点工作，比如：2007年，深圳市出台的《深圳市建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》规定：根据决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效的原则，在事业单位建立适用于举办主体、管理层、利益相关者及监督者之间关系，以理事会为核心的法人治理结构。这无疑成为公共图书馆界进行法人治理结构改革与探索的号角与动力。

3.1.2 具体政策层面可以提供的可能性分析

2006年人事部财政部下发了《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》（国人部发56号），这是建国近六十年来内容最深刻，范围最全面的一次事业单位人事工资制度改革，它的实施为理事会模式中的许多重要功能的实现提供了可能，如：理事会的薪酬分配方案、激励考核机制、绩效指标体系可以得到现实操作。这些是最能体现图书馆内外相关利益者利益分配的，而利益驱动是法人治理结构管理方式的灵魂。因此，准理事组织虽没有法律意义上的理事会地位，但可以部分实施其重要功能，这就是所有过渡形式所共有的特点，也是探索过渡形式的必要所在。

3.2 准理事会组织的架构与运行模式

3.2.1 准理事会组织的架构

借由现实存在的比较成熟的图书馆学会或协会，由这些组织牵头，根据绩效考评体系的要求成立一个由政府行政人员、社会各界贤达人士及图书馆相关利益者组成的理事会过渡组织――准理事会组织，这一组织人员性质比较复杂，从人员组成来看介于图书馆学会（协会）与理事会之间，它代表读者的利益行使一定的决策权和监督权，公共图书馆馆长、副馆长及馆长助理形成公共图书馆的管理层，听取准理事会的部分建议，接受其一定的监督而行使管理职责，政府机关、社会大众等形成公共图书馆的监督层，虽然在现有管理体制下这种形式未免显得理想化，这种组织架构没有钢性的法律支撑，更多的依赖于公共图书馆界业内人士的自觉自醒与自强自律，但这也许是公共图书馆理事会制度立法缺失与现实管理瓶颈均衡之下的万难之策，也是催生相关法律法规诞生的有效宣传方式。

3.2.2 准理事会组织的运行模式

准理事组织虽不具备理事会那样的法律地位，但对于公共图书馆来说，公益性深入民心，近些年来相关公益政策的出台更增加了公益宣传，同时市民的维权意识也日益增强，现实中各地方馆的读者也或多或少或强或弱地扮演着决策者的形象，比如：各种形式的读者座谈会，其议题几乎全是由读者为公共图书馆的服务、图书馆的发展献言献策，议题内容方方面面，由馆藏资源建设到读者服务细节，由新馆选址论证到服务空间的规划，包罗万象，没有不可以提的建议，图书馆与读者双方对这种方式也都非常认可，也都十分认同双方在图书馆服务与管理中的角色与地位，准理事会组织是借由公共图书馆自实施国人部发56号文件以后每年一度的绩效评估机会使原来松散的不定期的读者行使决策权的权利制度化、规范化、常规化、组织化，因为有一套严格的绩效评估体系的存在，评估结果对公共图书馆及图书馆员工的利益息息相关，现实操作程序会更加规范与严肃，涉及到的理事会的核心决策权比如年度预算方案，薪酬分配方案，都会由于绩效评估体系的存在无一不成为决策议题，当然准理事会组织凭借的绩效评估体系是针对组织的，对个人员工的评估是由图书馆内部实施的。

4 结语

社会运行过程中积极合理而又深入人心的改革实践行为永远是推动相关法律政策快速出台的巨大力量，社会改革的过程就是一个实践先行，法律跟进的过程，只是这个实践活动量有多有少，时间范围有长有短，空间范围有大有小，法律跟进的速度也会随之不同，但不论怎样的改革实践都是需要付出智慧与勇气的。

[1]中共深圳市委办公厅.广东省深圳市人民政府办翁万竺过和完善事业单位法从.