协同治理理论视角下公共图书馆服务外包的风险防控机制研究

近年来，公共文化服务体系发展速度很快。公共图书馆服务外包作为一种创新模式，开始逐渐被更多地应用起来。服务外包指的是图书馆运用市场化的办法，把一部分不是核心的业务交给专业的机构去负责，这样做的目的是提升服务的效率和服务的质量。这种模式在优化资源配置、降低运营成本方面有着明显的优势，不过也存在治理方面的风险以及不确定性。

从协同治理理论来分析，服务外包不只是简单的委托代理关系，它还涉及多元主体之间的权力、责任分配以及互动协调。协同治理理论提倡通过制定制度化的安排，推动政府、市场和社会组织进行有效的协作。在公共图书馆服务外包的实际操作当中，这一理论为搭建风险防控机制提供了很重要的理论支撑。它的核心是形成一种让多元主体一起参与、权力和责任对等、信息能够共享的治理结构，这样做可以减少因为信息不对称、责任不清晰等问题而引发的风险。协同治理需要把图书馆、外包企业、社会公众等各个方面的职责界限明确下来，同时还要借助制度化的沟通渠道来保证合作能够顺利进行。

要实现协同治理视角下的风险防控，需要按照规范的操作步骤来做。第一步是建立科学的评估与准入机制。具体来说，就是通过公开招标、严格审查资质等方式，挑选出专业能力达到标准的服务提供商。第二步是要制定详细的合同条款，把服务质量的标准、绩效考核的指标以及违约责任都明确下来，为后续的监管工作提供依据。在服务执行的过程中，需要搭建一个动态监测体系，要定期开展服务满意度的调查以及第三方评估，这样能够及时发现存在的偏差并且进行纠正。另外还需要完善应急处理机制，针对可能会出现的服务质量下降、数据安全等方面的问题，提前制定好应对的方案。

从实际的应用价值来看，协同治理理论指导下的风险防控机制对于公共图书馆服务外包有着非常重大的意义。一方面，它能够有效地避免因为外包而导致的服务质量下降、公共责任被弱化等问题，从而保障公众的基本文化权益。另一方面，通过多元主体的共同参与，有助于提升图书馆服务的专业化水平，也能够提高图书馆服务的社会认可度。随着服务外包模式不断地向前发展，构建系统化的风险防控机制已经成为推动公共文化服务可持续发展必不可少的举措，对于提升图书馆治理能力的现代化水平具有现实的指导意义。

协同治理理论是现代公共管理领域重要范式，其核心内涵是多元主体平等协商、资源共享、责任共担来推动公共事务管理优化。该理论核心要素有四个方面。主体多元性是说治理过程不是单一政府或机构主导，而是政府机构、社会组织、企业、公众等多个利益相关方都参与进来。目标协同性要求各参与方保留自身合理诉求，同时围绕公共利益最大化这一根本目标形成共识、凝聚合力。互动协作性强调主体间要通过制度化沟通平台和协商机制建立持续稳定合作伙伴关系，而不是临时零散配合。资源整合性注重各方优势资源互补融合，通过信息、技术、资金、人力等要素优化配置提升整体治理效能。这一理论核心价值在于突破传统科层制刚性管理模式，构建更具弹性、包容性和适应性的现代治理框架。

将协同治理理论用于分析公共图书馆服务外包的风险有明显适用性。从实际情况讲，服务外包自然形成多元主体合作网络，公共图书馆是服务购买方和监管方，外包商是服务提供方，用户是服务体验方，政府相关部门承担政策引导和最终责任。因为这些主体间权利义务关系复杂，利益诉求各不相同，所以很容易因信息不对称或责任边界模糊而引发风险。在目标诉求层面，各方目标有重合点也有潜在冲突，图书馆希望提升服务质量和专业水准，外包商关注经济效益和运营效率，用户期待优质普惠的阅读服务，政府重视公共文化服务的社会效益和财政可持续性，而这些多元目标的平衡协调过程正是风险滋生的温床。从资源依赖角度看，图书馆需要外包商的专业技术、人力资源和管理经验，外包商需要图书馆提供的品牌授权、场地设施和政策支持，双方相互依赖的深度和广度会直接影响合作稳定性。协同治理理论能为系统识别和解析由主体、目标、资源交织形成的复杂风险网络提供扎实理论框架和分析工具。

公共图书馆服务外包面临的风险能从整个流程的角度去进行系统划分，这些风险主要涉及到四个关键方面，分别是外部环境方面、主体协同方面、服务质量方面以及成本控制方面。

外部环境的风险大多是由政策法规出现变化和市场发生波动所引发的。例如地方政府对财政政策作出调整，这就可能会直接影响到外包预算的稳定程度；当文化服务行业标准更新之后，图书馆和外包商就需要对服务内容进行动态的调整。在市场层面，要是服务商资源不足或者存在恶性竞争的情况，就可能导致服务中断，这样的情况在二三线城市的公共图书馆外包当中更为常见，原因是这些地方可以选择的服务商比较少。

主体协同的风险主要体现在多个参与方之间的互动不顺畅。图书馆作为监管的一方，外包商作为执行的一方，要是在需求分析阶段没有就服务目标进行充分的沟通，那么后续的执行就容易出现偏差。常见的情形是外包商过于看重赚钱，而忽略了图书馆的公益性质，比如减少免费开放的时间或者缩减针对未成年人的服务项目。用户参与不足也是一个典型的问题，之前有一个市图书馆没有广泛地征集读者的意见就对外包读者活动服务，结果活动的内容和实际的需求不相符，参与活动的人数不到预期人数的30%。

服务质量的风险直接关系到图书馆能不能履行核心职能。信息安全方面的风险尤其突出，外包商在处理读者的借阅数据、个人身份信息的时候，要是管理存在漏洞，就有可能引发隐私泄露的问题。另外服务标准化的程度低会对服务公平性产生影响，比如不同的外包团队所提供的参考咨询解答质量存在很大的差别，这就破坏了读者体验的一致性。有省级图书馆的案例显示，外包图书加工服务因为没有严格遵守编目规则，从而导致馆藏数据的错误率达到了8%，远远超过了行业规范的标准。

成本控制的风险贯穿于外包的整个过程。在招标阶段选择低价中标的策略常常会留下隐患，中标商可能会通过缩小服务规模或者降低人员资质的方式来平衡成本。在合同履行的过程中，隐性成本的增加更需要引起注意，像设备维护的费用上涨、人员培训需要额外投入资金等情况。如果绩效评估没有精细的指标，就很难去约束超预算的行为。某地级市图书馆在外包数字资源服务的时候，因为没有明确数据库使用量和付费之间的联动机制，结果导致年度费用超过预算42%，这反映出完善成本管控机制是非常重要的。这些风险之间是相互关联的，这就要求图书馆建立一套全流程的动态防控体系，通过这样的体系来保障外包服务的公益性和可持续性。

在协同治理理论框架里，要分析公共图书馆服务外包的风险成因，需从主体、目标、资源与机制这四个核心协同方面系统地开展。

主体协同环节有风险，原因是多元治理主体间权责界限不清晰，并且沟通渠道不顺畅。公共图书馆、外包服务商、政府主管部门、社会公众等多元主体，由于角色定位和权责划分不明确，在服务交付时容易出现责任互相推诿，甚至会出现管理无人负责的情况。而且正式与非正式沟通机制缺失，使得各方在服务标准、质量要求上难以达成一致，信息传递要么不准确要么不及时，直接造成服务质量降低，合作信任也产生危机，这些情况是操作风险和法律风险的重要源头。

目标协同环节的风险，主要体现为图书馆的公益属性和外包商追求利润的本性之间有内在矛盾。公共图书馆以保障公民基本文化权益、实现社会效益最大化为根本目的，具有明显的公共性和普惠性特点。而外包服务商作为市场主体，核心动力是控制成本、追求利润最大化。这两种目标取向存在根本差异，如果不能通过有效的契约安排来进行协调，就容易使服务商为了降低成本而牺牲服务质量，或者在服务内容上挑挑拣拣，优先选择高回报项目，忽视基础性、普惠性服务，进而引发伦理风险和社会声誉风险。

资源协同环节的风险，具体呈现为信息不对称和技术适配性不足的问题。图书馆和服务商之间常常存在显著的信息差距，图书馆很难全面知晓服务商的实际运营能力和内部管理细节，服务商也可能因为不熟悉图书馆业务规律而做出错误的决策。此外双方在信息技术系统、数据标准、专业设备等方面可能存在兼容性问题，技术资源整合不顺利，这不仅降低了服务效率，还可能带来数据安全方面的隐患，由此产生技术风险和管理风险。

机制协同环节的风险，根源是监督评估机制和利益分配机制不够完善。因为缺乏科学动态的第三方监督评估体系，服务质量就很难被客观地衡量和有效地约束，这就给服务商的投机行为创造了空间。同时利益分配机制设计不合理，没有建立与服务质量、用户满意度挂钩的激励相容契约，无法有效激发服务商提升服务水平的内在动力，反而可能促使其通过降低标准来谋取不正当利益。这种制度上的缺陷，是各类风险频繁出现的深层原因。准确识别这四个方面的风险成因，能够为构建系统化的风险防控体系提供明确的方向和依据。

这项研究基于协同治理理论，对公共图书馆开展服务外包时的风险防控机制进行系统分析。依据协同治理理论与服务外包实际情况，公共图书馆服务外包风险防控的基本含义是，通过多元主体一起参与、清晰划分各自权责、进行动态监督评估等方式，搭建起一套系统且规范的风险管理体系。该机制核心在于打破传统单一管理模式，将政府、图书馆、服务商、社会公众等多方力量吸纳进来，形成风险共同承担、利益共同分享的治理局面。

在具体实施路径上，机制注重从事前预防到事中控制，再到事后反馈的全流程管理。事前阶段要把风险评估和准入制度建立健全起来，明确规定服务商的资质标准以及服务质量要求；事中阶段依靠合同约束、开展绩效评价以及搭建信息沟通平台，以此保证服务过程透明且可控制；事后阶段借助开展公众满意度调查和进行第三方审计，完成风险的闭环管理。这种实施路径能提高服务外包科学性，还能让公共服务公信力得到增强。

在实际应用场景中，这个风险防控机制作用重要。它能有效减少因为信息不对称而引发的服务质量下滑、成本超支等常见问题，保障公共文化服务稳定供给。同时协同治理理念引入推动政府职能转变和服务效能提升，为图书馆现代化治理提供可复制推广的实践范例。随着服务外包范围不断扩大，未来这一机制还需要在完善法律法规、对技术支撑进行优化等方面不断持续改进，这样才能更好地适应新时代公共文化服务体系建设需求。