行政协议的“行政性”本质回归：公私合作背景下的理论证成与制度调适

近年来，我国公共治理模式一直在不断创新。公私合作（PPP）成为推动基础设施建设和公共服务供给的重要方式。行政协议作为连接政府与社会资本的关键法律工具，其本质属性问题受到学界的广泛关注。行政协议有行政性和合同性这两个特点，但实际中行政性常常被忽视，导致法律适用混乱，还让权利救济变得困难。所以，明确行政协议的行政性本质，是对其法律属性的理性确定，也是完善公私合作制度体系必不可少的举措。

行政协议的行政性本质体现在协议主体具有特定性以及目的具有公益性上。协议的一方得是行政机关或者依法享有行政职权的组织，订立协议的根本目的是实现公共利益，而不是单纯地进行经济利益交换。这种公权力特性使得行政协议不能完全和民事合同等同，它需要遵循行政法原则的约束。行政机关在履行协议的时候通常会拥有一定的单方变更权和解除权，这是为了应对公共需求的动态变化，让社会整体利益达到最大化。不过，这种权力是受限的，必须要遵守比例原则和信赖保护原则，这样才能避免不当侵害相对人的合法权益。

在实际操作的时候，确认行政协议的行政性本质需要建立一套系统的识别标准。法院在审理这类案件时，一般会综合考虑多方面因素，比如协议内容是不是涉及公共资源配置，履行过程中是不是需要行使行政职权，争议解决方式是不是适用行政诉讼等。这一识别方式的关键在于根据实质进行判断，而不是只看形式名称，这样才能准确界定协议的法律性质。举个例子，有一份标为“合作合同”的文件，如果其内容涉及土地使用权特许授予的话，那就应该认定为行政协议。这种识别机制对于保障相对人的法律救济权是非常重要的，原因在于行政协议争议要通过行政复议或者行政诉讼来解决，而不是通过民事诉讼程序。

在公私合作的实践当中，明确行政协议的行政性本质具有重要的现实意义。明确行政协议的行政性本质能够规范行政机关的行为，防止行政机关借合同的形式来规避行政法的约束；还能够为社会资本提供明确的法律预期，降低社会资本的投资风险。并且，这种本质回归可以推动公共利益的实现，通过行政权的适度干预，确保合作项目能够持续为社会福祉服务。目前，我国行政协议制度还处在发展阶段，相关的法律规定不够完善，所以从理论上深入认识行政协议的行政性，能够为制度调整提供扎实的法理支撑，进而促进公私合作模式健康、持续地发展。

公私合作模式快速推广，行政协议本身的“行政性”被表面的契约形式掩盖，这种情况在政府和社会资本合作（PPP）项目、特许经营协议里特别明显。问题主要体现在几个方面：契约自由原则被过度强调使得行政机关的行政优益权在实践中被不合理削弱，部分地方政府为吸引社会资本，在签协议时主动限制甚至放弃单方变更、解除协议等法定权力并且把自己放在和私方主体完全平等的民事合同当事人位置；司法裁判时法院往往优先使用《民法典》等民事规则而忽略行政协议本身承载的公共管理目标和特殊的权利义务关系；公共利益保障存在结构性缺失，协议履行时若出现争议常以保护私人投资者财产权为名损害公共服务的质量和可持续性。

这些问题出现有实践操作、制度设计和理论认知等多方面原因。公私合作刚开始推广时“效率优先”的导向在一定程度上压缩了公共利益应有的空间，地方政府为加快项目落地、追求短期经济效益可能在协议条款里过度让步从而给后续公共利益受损埋下隐患。合作双方的权利边界不清晰直接造成行政协议法律属性被混淆，这类协议既有行政管理手段的特征又具备市场交易工具的功能，导致性质认定复杂，行政机关何时、在什么程度上能行使行政权力缺乏明确操作指引。理论上长期存在将行政协议简单当成民事契约而忽略其服务公共利益根本目的的认知偏差，这种偏差影响了立法和司法的实际导向，让行政协议的“行政性”在制度体系中难以得到充分承认和保障。

来看某城市轨道交通PPP项目的例子，因为客流预测远低于实际情况，政府按照协议和社会资本方协商调整票价却没有谈成，于是政府想行使行政优益权进行单方变更，结果引发了长时间的诉讼。法院最后主要按照合同法原理进行判决，政府保障公共出行利益的想法没有能够实现。从这个例子能够清楚地看到，当“行政性”被契约的表面形式掩盖，行政协议的制度功能就会走样，最终会对社会公众的根本利益造成伤害。

论证行政协议作为“行政性”本质体现形式的正当性基础，要从理论、规范、价值和实践这四个方面开展系统分析。

从行政法理论层面讲，行政协议本质上属于行政行为的一种特殊形式，行政属性是它区别于民事协议的核心特征。叶必丰教授提到行政协议是行政主体为达成行政管理目标与相对人签订的协议，这类协议的内容必然和公共利益的分配以及实现相关。姜明安教授强调行政协议的行政性不只是在形式上有行政主体参与，更体现在协议履行的时候对公共利益进行优先维护。这样的理论定位使得行政协议成为连接行政权和市场机制的桥梁，行政属性也成为实现公共利益的核心保障。

在规范依据方面，《行政协议司法解释》明确把行政协议界定为行政机关为实现行政管理或公共服务目标，与公民、法人以及其他组织协商签订的包含行政法权利义务内容的协议，这一规定直接对行政协议的行政属性予以确认。《政府和社会资本合作项目通用合同指南》通过设定政府方监督权、单方变更权等条款，进一步强化了行政协议具有行政属性这一特征。

分析公私合作的价值逻辑能够发现，行政属性是平衡公共利益和私人利益、控制项目风险的关键机制。在公私合作项目当中，私人资本具有逐利性，而公共服务具有公益性，二者存在内在矛盾，行政属性通过赋予行政机关必要的干预权，能够有效防止市场失灵给公共利益造成损害。

从实践需求角度来说，行政属性在项目调整、应急处置等场景中有着不可替代的作用。例如在遇到重大突发公共卫生事件的时候，政府能够依据行政优益权对PPP项目进行临时征用或者调整，这样的灵活性是民事协议所不具备的。由此可见，行政协议的行政性并非是通过理论建构出来的抽象概念，而是应对复杂公共治理问题的现实需要，其正当性既来源于理论方面的支撑，也来源于实践方面的需求。

“行政性”本质回归对公私合作法治化有核心作用，这种作用表现为通过重塑行政协议理论基础来系统解决实践里存在的多种问题。在公私合作领域长期存在“公私不分”现象，这使得合作双方权利义务关系变得模糊，所以合同纠纷频繁发生。要是把行政协议简单当成民事合同处理，行政机关公共职能和私营主体商业利益容易混淆，合作行为就没有清晰边界。回归“行政性”本质之后，可以明确地将行政协议定义成行政机关为实现公共服务目标而签订的特殊契约，从法律层面把公共权力和私法权利区分开来，为合作双方划分权责提供根本依据。

保障公共利益是公私合作的根本出发点，不过在实际操作的时候经常面临被私营主体私人利益侵蚀的风险。部分项目为了追求最大商业利润，有可能偏离公共服务原本的目标，从而损害社会公众的整体福利。强调行政协议“行政性”本质，就是要突出协议目的的公共属性，要求所有条款的履行都必须把保障和实现公共利益当作最高标准。如此一来，行政机关作为公共利益代表，能够在协议履行的时候进行必要监督和干预，有效避免合作偏离预设的公共目标，确保公私合作项目始终为社会整体利益服务。

行政优益权的行使向来是公私合作中的重点和难点问题，要是随意行使这种权力，就会严重影响合作的稳定性和可预期性。在“行政性”本质被强调之前，行政机关常常滥用或者误用单方变更、解除协议的权力，然而私营主体却没有有效的救济办法。回归“行政性”本质，就需要严格规范行政优益权的行使，即必须是出于公共利益需要，要遵循法定程序，同时要对私营方因此遭受的损失给予公平补偿。这种规范既让行政机关保持了必要的调控能力，也让私营方明确了行为预期和有了法律保障，实现了公权和私益的动态平衡。

当前行政协议纠纷解决规则处于混乱状态，这直接对司法裁判的统一性和权威性产生了影响。不同法院在处理同类协议纠纷的时候，可能分别采用行政诉讼程序或者民事诉讼规则，导致“同案不同判”的情况时常出现。“行政性”本质的回归，从根本上明确了行政协议属于行政行为的属性，要求其纠纷解决必须统一适用行政诉讼的法律框架。这不仅涉及特殊的起诉期限、举证责任分配规则，更为关键的是明确法院要全面审查行政行为的合法性。这种统一的解决路径，彻底解决了司法实践中规则适用方面的难题，为公正高效地处理公私合作争议提供了制度保障，推动公私合作从形式上的合作朝着实质法治的方向深入转型。

行政协议是推动公私合作的关键载体。行政协议“行政性”本质回归不只是理论逻辑推导得出的必然结果，更是保障公共利益最大化的制度支撑。从基础定义角度看，行政协议同时具备行政属性和契约属性这两种特征，并且行政属性始终是其最核心特质。这种行政属性主要通过协议目的具有公益性、主体地位存在不对等性、行政优位权具有法定性这三个方面体现出来。在公私合作的大环境下，行政协议的订立和履行要以实现行政管理目标为前提，不能仅仅只考虑经济收益这一个方面。

核心原理方面，行政协议的行政属性本质决定了制度设计必须确立公共利益优先的原则。这意味着行政机关在协议履行时需要拥有必要的指导权、监督权，甚至是单方变更或解除协议的权力，不过这些权力的行使必须受到法律严格约束。要建立从协议签订一直到履行的全流程监督机制，明确行政优位权的行使范围以及具体程序，与此同时还要为相对方提供合理的权利救济方式。这种制度平衡既能够维护行政管理的权威性，又可以保障私方主体的合法权益。

要使行政协议的“行政性”本质回归，需要立法完善和司法实践共同发挥作用来推进。在立法上要明确行政协议的适用范围、主体资格以及基本规则，特别要详细规定行政优位权的行使条件和具体程序。司法实践需要建立专门的行政协议诉讼制度，通过不断积累典型案例来形成可操作的裁判标准。除此之外，行政机关内部要设立专门的协议管理机构，配备那些同时具备法律知识和专业技能的复合型人才，以此提高协议管理的专业水平。

在实际应用当中，坚持行政协议的行政属性本质对于规范政府和社会资本合作有着重要的作用。一方面，能够有效避免行政协议变成普通民事合同，防止公共利益因为过度市场化而受到损害。另一方面，明确的行政属性有助于统一法律适用标准，减少实际操作过程中出现的争议和纠纷。特别是在基础设施建设、公共服务提供等关键领域，行政协议的行政属性本质确保了政府在合作当中的主导地位，为公共服务的持续稳定供给提供了制度保障。行政协议“行政性”本质的理论回归以及制度落实，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要选择。