资源约束下耕地占补平衡政策展望与对策

Outook and Countermeasures of Cutivated Land Requisition-compensation

Baance Poicy under Resource Constraints

YANG Li-ji1，CHEN Xin-yu2， FANG Yong3

（1.Xiaogan Land Surveying and Panning Institute， Xiaogan 432000， Hubei， China； 2. 13 cass of Senior Midde Schoo， Hubei Wuchang Experimenta High Schoo ， Wuhan 430061， China； 3.Wuhan Panning & Design Institute， Wuhan 430014， China）

自1999年耕地占补平衡制度实施以来，耕地占补为中国的耕地保护做出了巨大的贡献，有效遏制了耕地快速减少趋势，强化了全社会耕地保护意识，维护了国家粮食安全。但在耕地后备资源持续减少、生态保护压力日益增大、补充耕地质量升级等“资源紧约束”的现实情况下，耕地占补平衡面临巨大的压力和挑战。

1 耕地占补平衡制度回顾

1.1 制度的提出

1999年1月1日施行的《土地管理法》规定：非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。这是国家首次以法律形式确立耕地占补平衡制度。

1.2 制度的完善

2001年11月，国土资源部下发了《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》，明确市、县确因耕地后备资源匮乏，难以在本行政区域内做到耕地占补平衡的，可以在省域内进行易地补充耕地。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出了补充耕地数量质量实行按等级折算的规定。2005年，国土资源部下发《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》，随后全国30个省（市）完成了折算基础工作。2009年12月，国土资源部和农业部联合下发了《关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》，2010年2月，农业部下发了《全国补充耕地质量建设管理与验收试点工作方案》，并将山西、辽宁、湖北、广东、四川、甘肃六省作为部级试点。2012年6月，农业部印发了《补充耕地质量验收评定技术规范（试行）》。经过近10年的积极努力和探索，耕地占补平衡逐步由耕地数量平衡向质量与数量并重转变。 1.3 制度的创新

2009年3月，国土资源部发布《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》，提出有条件的地区可积极探索耕地占补平衡市场化运作方式。广东、江苏、四川、浙江等地积极探索耕地占补平衡指标的市场化交易，取得了很好的效果，促进了地区间资金、资源的优势互补和区域经济共同发展。

2 耕地占补平衡存在的问题

2.1 耕地后备资源不足、质量不高、分布不均

中国正处于“四化”同步加快发展的特定历史阶段，各类建设必然会占用耕地。未来一个时期，现代化建设的速度不会放慢，保障粮食安全、生态安全的要求不可能降低，工业与农业争地、城镇与农村争地、生产生活生态之间争地将不断加剧，土地资源供给紧约束的局面将更加凸显。国土资源部2011年发布的全国耕地后备资源状况调查显示，中国集中连片耕地后备资源面积为734.39万hm2（可开垦土地701.66万hm2，可复垦土地32.72万hm2），其中83.55%分布在新疆、甘肃、山东、江西、黑龙江、内蒙古、宁夏、青海、江苏、吉林等10个省（区），灌溉条件差、开发利用难度大，与占用的耕地质量相差多个等级，按照全国每年平均新增建设占用耕地35万hm2的速度，可以支撑20年。从地域分布来看，各省（市）间的耕地后备资源差异极大，地域面积小、经济发展快、平原地貌多的省（市）耕地后备资源严重不足，国家规定不能跨省易地补充耕地，因此东、中部省（市）耕地占补平衡压力远大于西部省（市）。以湖北省为例，根据土地整治规划潜力调查，全省耕地后备资源面积为7.92万hm2，而湖北省每年新增建设占用耕地面积约为1.2万hm2，支撑不到7年。武汉市的耕地后备资源理论潜力仅为0.46万hm2，不足武汉市一年新增建设占用耕地的数量。耕地后备资源数量不足、质量不高的客观实际对未来耕地占补平衡工作提出了严峻挑战。

2.2 耕地质量把关缺位，“占优补劣”现象普遍

一是主观上的技术标准缺位。《土地管理法》规定，占用与补充的耕地数量和质量要相当。国土资源部门、农业部门对加强补充耕地质量进行了长期不懈地探索，提出了数量质量实行按等级折算、建设占用的耕地耕作层土壤剥离等举措，制定了补充耕地质量验收评定技术规范等文件，但目前还没有执行。过去的15年，中国的耕地占补平衡体现在数量上的平衡，缺少补充耕地质量评价的顶层设计，地方上无法对补充耕地的质量进行把关。二是客观上的占补区位差异。建设占用的耕地往往是城市周边地势平坦、交通便利、水利条件较好、土质肥沃的良田，而补充的耕地往往是难以利用的荒草地、滩涂、废弃的建设用地等，耕作半径远、土层厚度浅，缺乏稳定的灌溉水源和后期的有效监督与管护，导致开发出的耕地质量较差，很难与建设占用的优质耕地相提并论。主、客观上的双重原因，使得“占优补劣、占近补远、占水田补旱地”等现象普遍存在。

2.3 部分项目选址不合理，造成资金浪费和生态恶化

上轮土地开发整理规划编制时间在2002年左右，补充耕地类型以荒草地开发、低效园地、荒废坑塘、废弃砖瓦厂整理为主。由于对之后的大规模城市开发建设预判不足，部分已实施的耕地占补平衡项目又被建设占用，造成了投资浪费。2005年之后，耕地占补平衡政策收紧，园地整理出的耕地不能用于占补平衡，林地、坑塘整理需要征求林业、农业部门意见，部门间协调的难度越来越大，在补充耕地目标的刚性约束下，资源紧缺地区采取“上山”、“下滩”、“围湖”等非常规手段补充耕地，破坏了生态系统结构和功能，带来了水土流失、地质灾害等生态隐患，且在多年后又将成为退耕对象，违背了耕地占补平衡的初衷。

3 耕地占补平衡的发展趋势

3.1 由耕地数量平衡向数量、质量、生态统一转变

国家要求耕地占补平衡要实现数量与质量并重，现阶段处于数量平衡向数量―质量平衡过渡阶段，随着农用地分等定级成果的推广应用，以及补充耕地质量技术标准的出台，在数量平衡的基础上加入质量平衡因素的条件已经成熟。但在局部地区，存在填塘造田、围湖造田、毁林造田、侵占河床的现象，片面追求数量平衡，破坏了生态平衡，必须强化补充耕地项目环境影响评价，确保项目选址的合理性、建设的环保性。在生态文明建设和可持续发展的时代背景下，耕地占补平衡将由耕地数量平衡向数量、质量、生态协调统一转变，实现耕地面积不减少，生产能力有提高，生态环境有改善。

3.2 由土地开发为主向土地复垦为主转变

国家提倡“积极推进土地整理，加大土地复垦力度，适度开发未利用地”，但相比土地整理和复垦而言，土地开发难度小、成本低、新增耕地率高，更受地方欢迎。全国1997-2008年增加的耕地中，通过土地开发方式增加耕地比例约占63.6%，土地整理占20.9%，土地复垦占15.5%。武汉市2001-2010年累计补充耕地7 076 hm2，其中通过土地开发方式增加耕地比例约占49.2%，土地整理占35.2%，土地复垦占15.6%。2010年以前补充耕地主要以土地开发为主，但随着耕地后备资源的逐渐枯竭，补充耕地将逐渐向土地整理、土地复垦转变，而现实情况是土地整理类型少（以经济林、废弃坑塘为主）、面积小，难以适应和满足耕地补充的需要；土地复垦一般用作城乡建设用地增减挂钩，可以产生更大的经济效益，在扣除还建和新建占用的耕地后，可以结余拆旧区面积20%-30%的耕地指标，这部分耕地可以用作占补平衡。因此，在后备资源紧约束下，耕地占补平衡将由目前土地开发为主向土地复垦为主转变。

3.3 由双方协商购买向面向市场公开交易转变

易地补充耕地有3种模式，第一种是直接按标准缴纳耕地开发费，由省级国土资源部门代为易地补充，全国大部分市县采取这类模式。第二种是由省级国土资源部门协调，委托人与受托人协商，有偿购买耕地占补平衡指标，其成本最低。第三种是通过交易平台，有购买需求的一方通过竞价的方式有偿购买耕地占补平衡指标，其成本最高。易地补充耕地实际上是土地发展权的转移，是发达地区的资金与欠发达地区间资源的价值交换，解决了耕地资源与需求的空间错位问题。在耕地后备资源逐渐减少、补充与占用耕地质量相当的刚性约束下，易地补充耕地的成本将越来越高，公开交易通过市场化手段配置耕地资源，可以产生更大的经济效益，既解决了城镇化、工业化快速发展地区的耕地资源瓶颈制约，又提高了相对欠发达地区补充和保护耕地的积极性。 4 耕地占补平衡改革的对策建议

耕地占补平衡应从“占”和“补”两方面入手，“占”就是要提高占用耕地的成本，通过价格杠杆调节减少占用耕地数量；“补”就是要创新补充耕地的途径和方法，确保耕地数量不减少，生产能力不降低。

4.1 创新编制补充耕地项目实施性规划

补充耕地实施性规划是指导补充耕地项目选址和立项的直接依据。当前补充耕地实施性规划是依据上位规划下达的补充耕地目标，结合各村、各乡镇申报项目综合确定，即“项目型”规划，可以直观地指导项目实施，但也存在两个方面的问题：①规划的适应性不强和经济社会发展的不可预见性。这两种因素常导致规划与实施在空间、时序上的错位；②规划的科学性不够。为了落实规划目标，部分项目布局在生态敏感区域，带来生态隐患。农用地整治类规划不同于建设类规划，需要落实地块和用途，严格管理，更应注重生态保护，引导项目选址。建议创新规划编制思路，变“项目型”规划为“管控型”规划，即采取“分区+管控”的方式编制农用地整治类规划，结合城乡规划、土地规划、生态保护、农业发展等，将县级行政区土地划分为禁止整治区、鼓励整治区、限制整治区三大分区，各分区采取不同的管控规则，指导项目选址。禁止整治区不得安排补充耕地项目；限制整治区可以适当安排补充耕地项目，但需要开展环境影响评价，通过后才能立项；鼓励整治区优先安排补充耕地项目。实施时，每年由省、市级土地管理部门下达补充耕地目标，县级国土部门根据分区管制要求以及项目选址要求，申报补充耕地项目。

4.2 按耕地质量等级征收耕地占用税

占用耕地要缴纳耕地占用税。现行的耕地占用税的税额是根据地区人均耕地的多少收取的，每平方米最低为5元，最高为50元，占用基本农田的，税额再提高50%。同时，国家还规定军事设施、学校、幼儿园、养老院、医院等占用耕地免征耕地占用税。这种以耕地资源数量的多少，以及支持公益性建设的征税方式，没有体现耕地的稀缺性、质量的差异性和保护的激励性，人均耕地多的地区耕地占用税标准越低，占优质耕地与劣等耕地标准一样，不利于对耕地，特别是优质耕地的保护。建议尽快开展耕地质量调查评定工作，修订耕地占用税标准，根据耕地质量等级确定税收标准，占用的耕地质量越高，征税的标准越高，体现对优质耕地的保护。

4.3 用好城乡建设用地增减挂钩结余耕地指标

国土资源部2008年发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第五条规定：项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。实施中，扣除田间道路、沟渠等，拆旧地块复垦出的耕地面积一般占拆旧区总面积的95%，而还建区和城镇建新区占用的耕地面积一般占70%左右，实施前后可以结余25%的耕地。以武汉市为例，已竣工验收的6个挂钩项目可以结余耕地指标约107.5 hm2，占归还周转指标的50%。湖北省每年的城乡建设用地增减挂钩计划为1 700 hm2，项目实施完成后每年可以结余耕地指标约340 hm2，大大缓解了耕地占补平衡压力。在宜耕后备土地资源日益减少的背景下，城乡建设用地增减挂钩项目结余耕地指标将成为耕地占补平衡的重要来源，且结余耕地的区位更优，灌溉条件更好，但还需通过耕作层剥离与再利用、土壤培肥等措施解决好耕地质量不高的问题。

4.4 推进耕地占补平衡指标的市场化交易

耕地占补平衡指标的市场化交易，是市场在资源配置中起决定性作用的具体表现，有利于后备耕地资源相对丰富地区缓解土地开发资金短缺矛盾，有利于实现跨区域土地和资金资源的有效配置。这其中要解决好两个问题：一是平台问题。建议由省级国土资源管理部门建立储备耕地指标等公开交易平台，出让方在平台上发布交易的补充耕地信息，受让方在平台上竞价，价高者得。二是耕地保护任务转移问题。建议省级国土资源管理部门出台相关文件，规定出让方和受让方交易成功后，出让方应同步接纳受让方同等数量的耕地保护任务，体现耕地保护责任与义务的对等。

5 结语

中国人多地少的基本国情决定了耕地占补平衡制度长期内仍具有不可替代性。但在耕地后备资源持续减少、生态保护压力日益增大、补充耕地质量升级的资源约束下，必须改革创新耕地占补平衡制度，解决好粗放占用、占优补劣、耕地抛荒等目前突出问题，构建控制严格、方式灵活的制度体系，建立长效机制，保障耕地占补平衡政策的有效实施。

[1]岳永兵, 刘向敏. 耕地占补平衡存在的问题及完善建议[J]. 中国国土资源经济, 2023(1):43-47.

[2]杨维刚. “三问 “耕地占补平衡制度[J]. 国土资源导刊, 2014(2): 68-69.