土地和投融资体制改革背景下县域城镇化发展研究

文章编号：1674-4144（2015）-06-25（7）

当前，国家经济正在增速换挡期。从经济发展映射到城乡发展，我们面临大城市与小城镇、城镇与乡村协调发展的问题；面临城乡资源重新配置和制度空窗矛盾。因此，未来必须摆脱过去“二元化”思路，城市的发展不能一味低效空间扩张，乡村的发展也不能放任自流。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》的出台被认为是未来我国城市化从“量变”到追求“质变”的转型标志。启动新型城镇化综合试点、户籍制度改革和各地推动的区域一体化（或协同发展）等被普遍视为推进新型城镇化的相关顶层设计或战略布局。在威权社会这种自上而下的制度和路径设计不可或缺，但在基层实践和实施的角度又有具象的难题和制度偏差。根据国家发改委等11部委在系统内部联合印发《国家新型城镇化综合试点方案》来看，试点工作重心放在10万人以上建制镇，包括探索建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、创新行政管理和降低行政成本设市模式、改革完善农村宅基地制度等。笔者理解，推进新型城镇化是再一次回归“鼓励中小城市和小城镇发展”的思路，不再强调“控制大城市发展规模”，显然这是对城市化发展规律和经济规律的妥协；也是客观现实所迫：据国家统计局公布数据，截止2013年我国城镇人口达到7.31亿人，即城镇化率达到53.71%，20万人以下的小城市与小城镇（包括众多类似本文所提蓟县的县城镇），集聚了全部城镇人口的51%。大城市病日益突出的现今，小城镇的发展对我国未来城镇化推进显得尤为重要；但我们也不禁要反思，改革开放以来，国家一直重视中小城市和小城镇发展，但为何实际收效甚微？为何小城镇发展质量总是很难提升？人、制度、资源和社会环境中又有哪些至关重要的制约因素？本文试图通过天津蓟县具体的县域城乡发展环境分析对上述问题做一个初探，以抛砖引玉。

1 蓟县推进新型城镇化的制约因素

解读新型城镇化出台背景和过程，笔者理解新型城镇化的核心要义有两点：第一是注重“人”的城镇化，不再追求表面的繁华，而是从人的生活需求出发，推动配套设施完善、环境质量改进和建筑质量提高等；第二是注重平衡的城镇化，就是要改变过去偏向城市的思路，要通过各级城镇的辐射带动作用，改善乡村或农民生活质量、生存环境。不同地域和经济基础的城镇在推进这两点可能面临不同的困难和问题，但应有相对普遍的因素，以蓟县为例。 蓟县位于天津市北部，燕山南麓，地处北京、天津、唐山、承德四市腹心位置。全县1590平方公里，北部为山地南部为平原地；县城位于县域中部，南距天津市中心城区115公里，西距北京市中心城88公里。下辖26个建制镇（乡），约950个村，总人口88.42万人，县城约18万人[3，10]。该县在春秋便是无终国国都，唐代开始直至明代多为州治，下辖多个县，至清代后几经变更，于1973年划归天津。蓟县可谓历史悠久、人文古迹众多、山水名胜优美，也因此定位京津后花园。尽管该县拥有毗邻京津的区位优势和山水名城资源，但为何经济总量、城镇化进程、城乡建设水平都处于区域洼地，综合分析，主要受以下因素制约：

1.1 山水资源开发利用受制于有限的土地空间

县域北部山水资源是构成京津“后花园”的核心资源，包括八仙山、九龙山、中上元古界等国家级风景名胜，但受到自然地形地势和生态保护的双重制约，可开发利用空间资源有限。旅游开发难以形成规模效益，也因此相应的配套不足、接待能力有限，进而制约着旅游业升级发展和北部镇村生活水平的提升。如北部下营镇郭家沟旅游度假村，由于地处北部自然山水景观资源中心地，政府在2011年开始大力扶持村庄整治改造，发展农家乐，至今高峰日游客已经超过2000人次，这个“塞上水乡”已在京津冀区域形成一定的知名度。显然在这个仅有52户人家的小山村，并不能满足超过2000人次的接待需求，众多游客被引导至周边村接待或被迫一日游。其所在的下营镇离该村仅3公里，但几乎没有相关旅游环节的开发活动。其实这类旅游市场活跃的镇区、村落只需少量增量空间和流转机制即可实现相关配套设施完善和环境景观打造，推进旅游业升级发展。

1.2 平原城镇建设“大跃进”式掠夺空间

县域中南部的县城镇和其他13个镇区一直是推动发展的重点，各类工业园区也安排在平原地带，每一个镇总体规划和工业园区规划对用地空间都是“大跃进”式的掠夺。即土地的城市化大于人口的城市化，镇区、开发区圈占土地；镇与镇之间相互攀比，投资密度低，土地产出率过低，投资效益差，可以说土地资源开发利用极不合理，资源浪费极大。比如，县域南部13个镇（县城镇除外）平均镇区人口仅0.5万人左右，各镇规划到2020年的镇区人口平均为2.21万人。现状镇区发展规模为0.9平方公里（包括镇区周边村庄），规划到2020年用地空间平均为2.69平方公里。另外，多数镇区还安排了发展备用地，未计入规划用地指标内。但实际这些建制镇对镇域城乡居民提高生活水平、增加就业的贡献十分有限，一方面是大多数镇的招商引资能力有限，落户投产企业相当有限，另一方面，这些镇区每年能够获得的用地指标也非常少，当然这与前一因素有一定的关联性；另外，除县城镇外，其他建制镇镇区为乡村腹地提供的公共服务较少，或与县城镇、市区形成弱势竞争关系，也因此对人口的吸引力非常弱。

1.3 乡村建设用地浪费的同时，改善空间和机制缺失

在县域范围，村庄建设用地的浪费一直未被重视和关注，特别是一些平原地区的村庄显得尤为严重。这体现在以下几个方面：一是各户宅基地面积严重超标，空间利用效率极低，据我们统计，多数村庄平均每户宅基地面积平均在500平方米左右，这远超国家规定的最高标准，这当然与当地民俗和村庄发展历程有一定的关系，但基层管理失效是不争的事实。二是在我国推进城镇化大背景下，绝大多数村庄无论总人口或劳动力都是处于流失状态，在向城镇转移，这些人在原村的宅基地空置，就抽样调查情况看，平均空置率在5%左右。三是，部分村内企业发展迅速，用地缺乏监管和引导，无序扩张，这与镇区开辟工业园但招商引资难形成鲜明对比，村内大户或先富群体就近办厂创业，这些企业既解决了村内富余劳动力就业，也成为村庄基础设施、公共设施建设的重要资金来源，按理应予鼓励，但这不符合新增工业企业要向工业园区集聚政策要求，同时这些企业用地缺乏合法性，环保缺乏监管等诸多问题。在强制搬迁并不具备实施操作空间的情况下，这些矛盾的解决必然要求自下而上的基层探索也需要自上而下的制度安排。

1.4 城镇辐射聚集效应被京津大都市削弱

前节提及建制镇对人口吸引力有限的原因除其在用地指标争取处弱势外，县城镇、京津大都市的虹吸效应是更为重要的原因。受工业化和第三产业迅速发展的推动，京、津大都市吸引了大量周边农村人口，比如，我们调研村民外出务工目的显示，长期（6个月及以上）在北京、天津主城区打工占外出务工比重约43.75%，在县城或市级工业园区就业占比为26.11%，在附近镇区务工者占比约8.22%，其他非连续临时外出务工或往其他省市务工者占比为21.92%，这与韩宝金、朱考金等的调研结论基本吻合。制度性因素阻隔和农村地区城镇化经济动力缺失被认为是造成区域人口流动跳开当地建制镇、县城镇，直奔北京、天津大都市区的重要原因。有认为，人口分布变动滞后于经济变动，显然，得不到体制机制的引导或在城市人口郊区化、逆城市化启动之前，蓟县新型城镇化推进面临相当大的阻力。

1.5 产业定位不坚定，聚集、集群能力被弱化

新型城镇化之路就是要产业与城乡建设融合发展，也是对过去重点依托产业园区、开发区发展反思后的对策，过去的产业园区要走向创新驱动，小城镇必须与具有一定根植性的当地产业融合方能走出可持续之路。蓟县虽然定位“京津城市后花园”，应该说定位非常明确，那就是旅游产业、休闲度假、健康养生等新兴现代服务业，但对这一定位并不坚定，进而在新城南面大规模开发工业园区，包括专用汽车产园区、酒业及绿色食品加工区，分别为10和10.6平方公里。首先，这些园区受到土地指标、投资项目、人力资源等政策偏向，在挤压各镇、村企业用地需求的同时，县域主导产业旅游业用地需求同样被挤占；其次，这类园区创新能力有限、产业附加值不高，也未与旅游产业融合综合化发展；同样，新城建设“旅游服务中心，现代化旅游新城”的定位并未得到充分贯彻，相应旅游基础设施、服务环境建设投入非常有限。这既是追求政绩效果的老思路所致，也是追求短期经济增长效益而忽视长期效益和长远目标的权宜之策。 1.6 其他因素

除上述几个因素外，一些普遍问题同样制约着县域推进新型城镇化进程：一是规划约束力和协调性不足，县城乡总体规划偏重县城城区和各大工业园发展，虽然有县域城镇体系引导，但定位模糊，指标约束性不强；各镇总体规划，相互攀比，脱离上位县域城镇体系要求；同时，基层“相熟社会”复杂性致使有法不依、执法不严，规划法定功效丧失。二是镇村两级体系关系脱节，由于镇财政短缺、村缺乏长效资金，镇很难对镇区和村庄建设大规模投入，大多数村集体有限的经济收入也难以负担村庄建设和公用设施运营。三是过去长期城乡二元关系引发的贫富差距拉大，社会矛盾积累、利益纠葛盘根错节，一些基础性、公益性项目实施困难。

2 新型城镇化的模式思考

李克强总理强调：以人为核心的新型城镇化必将成为拉动内需的最大潜力所在。那么，在县域新型城镇化的内需有哪些？一是直接提升镇村居民生活水平的公共设施完善投资；二是补齐镇村基础设施历史欠账；三是镇村生态环境建设、修补或恢复；四是为镇村居民稳定就业创造开放包容的产业体系；五是为城乡居民双向流动构建法律和制度环境。姚士谋等认为推进新型城镇化仍有赖于中心城市带动与辐射区域发展理论和空间经济网络布局理论的指导，并结合自身情况开展实践和创新。

前一理论模式就是要发挥中心城市的集聚、扩散和创新能力来与区域互动并配置各种要素，为区域发展起到导向和带头作用。后一理论重在利用城市区位和空间经济的网络分析，减轻城市化和经济发展过程中的社会和环境成本，促进城镇化优化发展和区域均衡发展。显然在城镇化推进中，任何单一理论并不能完全指导实践，就蓟县当前发展阶段确有集中优势资源，推动县城镇及重点中心镇的开发建设，避免全面出击弱化“力度”的现实需求。但在城乡二元结构饱受诟病的当下，均衡化发展、统筹平衡发展又显得尤为迫切。因此，新型城镇化的推进不在于何种理论的运用和实践，而是结合各种理论的所蕴含的经济规律、社会发展规律探索满足上述需求的解决之策。

3 当前发展阶段下的机遇和对策

就蓟县所处区位和当前发展大背景，其推进新型城镇化已迎来诸多机遇。

3.1 京津冀一体化协同发展的契机

京津冀一体化协同发展规划即将出台，预计将在“北方经济中心”的基础上赋予天津更多职能和新的定位。蓟县至少在区域交通一体化和京、津产业转移整合过程中受益，比如，规划即将实施的蓟港市域快速铁路将强化蓟县新城与天津中心城区的联系，未来甚至连接至北京的轨道交通网络。这些区域性重大基础设施项目的陆续上马，将直接为“京津后花园”地区做大休闲旅游产业、提高城镇化水平打下基础。

3.2 一系列国家顶层设计方案和具体措施推进的契机

户籍改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，为未来农村和中小城镇的快速城镇化发展铺平了道路。未来城镇化率按年均提高0.8-1个百分点计，国家每年新增城镇人口预计将保持在1500万左右，这些多数将落实到本文研究对象类似的县域城镇。另外，国务院已就基础设施建设出台意见，虽然是近期安排，但“十三五”仍是我国快速城镇化的时期，特别是中小城镇面临人口增长后的基础设施压力，因此，国家将安排更多的资金、政策倾斜扶持各类小城镇基础设施建设。

3.3 国家新型城镇化综合试点的机遇

方案明确蓟县作为天津市的生态涵养区，突出生态涵养功能定位，重点探索新型城镇化投融资机制。目标是到2020年，建成系统的多元化城镇投融资机制，打造完整的投融资产业链条，真正实现生态保护与城镇化建设的有机统一。 显然国家寄望于蓟县通过投融资体制改革，破解县域城镇开发建设投融资难题，通过资源资产化和资本运作解决城乡建设资金瓶颈等，这对蓟县而言是挑战更是机遇。

3.4 土地改革试点匹配新型城镇化试点的机遇

2015年初，国家《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》已经正式印发，表明我国农村土地制度的改革进入试点阶段。作为新型城镇化试点的蓟县亟需相应的土地法规调整和政策配套，也只有通过农村集体经济的盘活才能实现城乡统筹发展，才能为乡镇、村庄居民提高生活质量提供长效资金。

面对机遇，梳理难点与问题，我们认为，蓟县推进新型城镇化发展思路应有以下要点：1）在传统城市化向新型城镇化过渡阶段，北京、天津的大城市综合城市功能还在继续强化，一些重要资源和要素在继续向两市中心城区流动，蓟县必须坚定自身在京津走新型工业化、产业升级过程中的角色定位。2）借国家试点政策支持下，在国家、市、县三级财政都没有增量资金支持的环境下，研究创新城乡建设投融资机制，引导社会资本参与，破解新城开发、乡村建设资金难题，进而解决镇、村公共设施、基础设施欠账问题。3）利用好土地改革试点机会，探索县域新型城镇化推进中制约因素的破解之道。在经营性建设用地可流转中，低效、废弃的乡镇和村庄建设用地将在“利益”诱惑下盘活，为社会资本参与镇、村建设创造条件，为蓟县实施生态涵养和旅游产业开发创造条件；相应的资源化、资本化过程也为县城镇、重点中心镇、工业园区开发建设腾挪出指标空间。4）为京津城市居民“返乡”创造条件，城镇化过程不只是物质基础城镇化，还有观念、生活习惯的城镇化，因此，若村庄宅基地承包权可转让、乡村住宅仍以村民自建为主的背景下，城镇居民参与“后花园”建设的动力和需求应不被忽视。

4 结论

国家新型城镇化的推进是对我国过去经济发展模式和城市化过程的反思结果，在一系列法律、法规和政策出台后，总体的城镇化框架设计方案逐渐定调。当中小城市和小城镇再次被作为城镇化的核心载体时，在新的经济社会发展背景下，地域和人文背景不同也许新型城镇化之路会有所不同。我们结合蓟县城乡发展历史和特点，侧重空间资源角度分析，认为土地利用制度、当地传统居住习惯和投融资机制等是影响其城镇化推进的主要制约因素。建议其抓住人的需求多样性和区域一体化发展机遇，坚定自身发展定位，在土地改革试点框架下，盘活县域镇、村土地资源，开放城乡建设投资平台，引导并丰富投融资参与主体，解决公共服务、基础设施建设空间制约和资金瓶颈，进而实现以满足人的不同层次需求为要义的新型城镇化。