准经营水利项目BOST融资模式及运营补贴模型设计

Study on BOST Financing Mode and Operatesubsidize

Mode Design in Quasioperationa Water Conservancy Project

――Take a River Channe Reguation Project in Xuzhou as an Exampe

WANG Linxiu1a，2， GUO Bin1a， YU Muxi1a， CHANG Jiang1b

（1a. Schoo of Mechanics and Civi Engineering；

b. Schoo of Architecture and Design， China University of Mining and Technoogy， Xuzhou 221116；

2.Jiangsu Coaborative Innovation Center for Buiding Energy Saving and Construction Technoogy， Xuzhou 221116）

随着人类文明的不断发展，城市现代化建设进程加快，生态文明建设和可持续发展对生态环境保障提出了更高的要求。河道工程存在的防洪能力差、水污染加剧、河道功能单一、治理投入不足等问题严重阻碍社会进步和经济持续健康发展。为充分发挥河道治理工程在生态城市建设、实现城市现代化的基础作用，改善生态环境、提高人居环境质量和提升城市总体形象，对河道进行治理已势在必行。河道治理工程是纯公益性项目，难以吸引社会资本，融资渠道单一、融资规模小的瓶颈制约着河道治理进程。因此，如何创新融资模式、鼓励和引导社会资本参与河道治理工程建设值得深思。

经文献研究发现[1～3]，大量学者对PPP模式在水利工程

的应用做了相关研究，而针对河道治理工程盈利渠道拓展、补贴机制创新研究较少。本文立足河道治理工程PPP模式发展现状，从运营、补贴两个角度创新PPP运作模式，为提高河道治理等准经营性水利项目运作效率和管理水平，实现项目可持续运作提供一定理论依据和实践指导。

1 河道治理工程PPP模式创新――BOST模式

1.1 PPP模式内涵

PPP（Pubic-Private Partnership）模式通常译为“公私合营”模式。私人部门参与提供公共产品或服务始于19世纪，PPP概念的提出可以追溯到1997年英国经济学界在联合国可持续发展项目管理会议上对政府特许经营与社会资本各类合作模式的总结。PPP作为动态、不断演变的概念范畴，在国际上并无统一定义[5～7]，为明晰研究思路，本文立足国内外相关研究，并结合中国PPP发展[8， 9]，定义本文PPP模式概念，即政府通过特许经营权、财政补贴、价格机制等实现公开的收益约定规则，吸引社会资本共同参与提供基础设施产品或服务，基于利益共享和风险共建立的长期合作伙伴关系，包括但不限于BOT、BOST等。

1.2 河道治理工程BOST模式

河道治理是为提高防洪除涝能力，提升沿河流域生态环境，改善人居环境，供市民休闲娱乐，具有生态性和公益性，满足公共产品消费非竞争性和受益非排他性特征，具有政府付费基础。基于此，本文从PPP众多操作模式中，选择在水利项目应用较成熟的BOT（Buid-Operate-Transfer）模式，并加入政府财政补贴环节，提出河道治理工程BOST模式。 BOST即建设―运营―补贴―移交，政府通过特许权协议授权社会资本进行项目融资、建设、运营和维护，建成后经营项目获得收益，同时政府以财政性资金或其他形式给予补贴，特许期满，将项目无偿移交给政府。

2 徐州某河道治理工程BOST总体框架构建

2.1 项目概况

2.1.1 项目背景

该项目是黄河故道流经徐州境内河道，黄河故道河床土质为砂性土，抗冲刷能力差，在以往治理过程中，由于拆迁等因素，有4.15km河段尚未防护。河道两侧房屋林立，建筑物众多，一旦发生塌坡，损失惨重，影响社会安定，为保障区域防洪安全，改善人居环境，迫切需要对其进行综合系统治理。

该河道治理工程已列入《徐州市铜山区段黄河故道干河治理工程》，2014年4月江苏省发展和改革委以苏发改农经发〔2014〕311号批复了防护、水保、环保等工程相关内容。

2.1.2 建设内容

该项目工程内容包括针对提高防洪排涝能力的防护工程和水保工程；针对改善人居环境的环保工程、景观工程。其中，防护工程投资4742.56万元，环保工程投资11.55万元，水保工程投资41.90万元，景观工程投资14472万元，总投资19268.01万元。

2.2 徐州某河道治理工程BOST运作模式构建

2.2.1 运作流程

基于上文对河道治理工程以及PPP模式的分析，结合项目特点，将该项目BOST模式运作流程分为建设、运营、补贴和移交，如图1。

建设。徐州政府通过招投标确定项目投资者，投资者组建项目公司，对防护、水保和景观等工程进行招投标，确定设计、施工、监理等单位，并按项目合同进行管理，确保项目按预期投资、规模、工程质量有计划进行。

运营。在运营阶段（即建设完成至特许经营期满）项目公司可自主运营或通过招标与专业运营商合作运营，项目公司基于特许经营协议创新运营方式，拓宽盈利渠道，回收成本并获得收益，并对项目设施进行维修与保养。

补贴。运营方式的创新在一定程度上突破了非经营基础设施没有现金流量的瓶颈，但并未彻底改变河道治理工程盈利能力差的局面，项目公司单靠运营收益难以维持正常运转，还需依靠财政补贴，综合考虑成本、运营费用等因素设计具有激励性的补贴模型，政府根据补贴模型给予投资方补贴以弥补其维护成本和投资期望。

移交。特许经营期满，政府根据特许经营协议，对河道治理工程项目进行验收，确保项目处于良好状态。运营收入和财政补贴满足了项目公司投资收益，项目公司将项目无偿移交给徐州市水利局。

2.2.2 系统框架

项目系统架构是指围绕项目联系在一起的各主体及其相互关系的组合。对于该BOST项目的实施，徐州市水利局发起项目，徐州市政府为其提供政策支持，投资者组建项目公司并负责项目具体投资、融资、建设和管理工作。徐州市政府委托授权徐州市水利局赋予项目公司特许经营权，项目公司基于特许经营权，结合项目特点，在景观、水保等工程建设内容基础上，开发旅游产品、户外广告、土地和房产等可经营产品，获得投资回报；项目公司还承担对防护、水保和景观等工程的日常维护管理，为社会大众提供更好的服务，社会大众根据服务质量向有关部门反馈信息，市政府授权财政局等有关部门对项目公司进行监督，根据民意调查结果给予项目公司财政补贴。

2.2.3 合同结构

BOST模式作为一种投融资建设模式，其内容涉及投资、融资、建设、监理等一系列活动，涉及众多参与者，该项目利益相关者涉及徐州市水利局、社会资本投资方、项目公司、金融机构、保险公司、设计单位、监理单位、施工单位、材料设备供应商等，各利益相关者间的权利义务关系均要通过合同加以明确。所涉及的合同包括特许经营协议、贷款合同、咨询合同、建设工程合同、保险合同等。

2.2.4 风险分担

河道治理项目中，政府和社会资本基于风险共担原则建立的伙伴关系，政府关注公益性和社会性，社会资本关注经济效益，双方参与项目的目的和关注存在巨大矛盾。此外，BOST项目投资大、回报小、参与方众多、合同关系复杂的特点使项目在运作过程中风险无处不在，风险分担的合理性直接关系项目成败。

本文首先通过文献综述梳理PPP项目建设过程中涉及的风险因素，形成风险因素初步清单[11， 12]；其次对该BOST项目进行实地调研并访谈相关人员，根据项目特点调整初步清单；最后基于全生命周期理论，归纳风险清单为前期风险、建设期风险、运营风险和补贴风险等。根据风险分担与控制力对称原则，合理设计运作过程中出现的风险分担。其中，建设、运营风险，项目公司可通过合同谈判，与施工单位、材料供应商、运营商等进行风险分担。

3 徐州某河道治理工程BOST运营补贴模型设计

3.1 运营模式

河道治理工程因无直接现金流，社会资本参与程度较低，阻碍河道治理工程投融资模式创新发展。通过对项目运营，赋予项目现金流，有利于缓解财政资金压力，保障项目成功实施。项目公司可借力相关政策文件，创新盈利渠道，平衡项目现金流，弥补建设成本和运营维护费用。结合河道治理工程项目特点，可从以下角度创新运营方式。

（1）旅游产品。深入挖掘徐州历史人文背景，将其融入景观工程，优化组合艺术、趣味、休闲、观光，营造轻松的都市休闲环境；在不影响防洪功能的前提下，开发河道观光船、游艇等旅游产品，垂钓、儿童水上乐园等收费项目，实现有效?营，扩展盈利渠道。

（2）户外广告。通过特许经营获得两岸户外广告经营权，创新户外广告形式，如草坪广告、指路牌、垃圾箱、阅报栏、休息座椅等，通过授予企业冠名权，收取广告费用。

（3）土地开发。为稳定投资回报、吸引社会资本投资创造条件，国家相关政策文件规定可将其与经营性较强项目组合开发或按流域统一规划实施为其配置土地等经营资源。项目公司可以此为契机，与政府协商，争取在片区控制性详细规划下获得部分沿岸地块开发权，与项目捆绑开发。 （4）房产开发。沿岸经济发展、环境改善将赋予沿岸房产得天独厚的开发价值，可利用环境优势，整体规划开发，设计低层商业房产，对外租赁或运营等。

3.2 补贴模型

BOST项目中，补贴方式的创新是项目成功的关键，河道治理工程的生态性、公益性决定“政府付费”的特性，政府以财政补贴弥补项目投资以及合理的投资回报。基于对项目的深入分析，建立以差额补贴为主，绩效补贴为辅的补贴模型。

（1）差额补贴

受消费非竞争性限制，运营方式的创新不足以使项目完全按照市?龉嬖蛟擞?，需构建具有激励性的补贴机制，以补偿社会资本的投资期望以及运营成本。依据维持项目可持续运作的要求，设计差额补贴机制，即将成本和运营收入的差额作为补贴额。

假设项目一次性投入总投资TI，特许经营期T年，借鉴固定资产折旧理念，考虑资金时间价值，利用资本回收系数将项目建设初始投资按折算为特许经营期内等额成本支出，结合年营业收入和年运营成本，计算特许经营期内差额补贴额。

由资本回收公式A=P（A/P，i，n）=Pi（1+i）n（1+i）n-1得：

其中，I表示初始总投资年折算额；TI表示项目总投资；i表示投资者与政府协商的投资收益率；T表示特许经营期。

设项目特许经营期第t年差额补贴为St，则补贴模型如下：

其中，Ct表示特许经营期第t年的运营成本；Bt表示特许经营期第t年的运营收入；Smin 表示最小差额补贴额；Smax表示最大差额补贴额。

该差额补贴模型体现了社会资本期望投资回报与运营实际收入的差值，当项目公司运营不能实现预期收益，以致项目无法可持续运作时，政府给予其补贴；当项目自身盈利能力得到提升，政府则降低补贴额。此外，为防止项目公司投机取巧，仅靠政府补贴而不扩宽盈利渠道，补贴机制中设置了最大补贴额度Smax；为激励项目公司最大限度地扩宽盈利渠道，当项目公司收入充足时，设置了最小补贴额Smin，即：

（2）绩效补贴

为提高项目公司运营效率，完善补贴机制，制定长期持续稳定具有激励效应的补贴方案，在差额补贴机制的基础上，借鉴公司绩效考核制度，设计绩效补贴机制，对防护、景观工程等建设内容和项目建成运营管理质量进行绩效考核，动态调节对项目公司的补贴。本文以创新绩效考核方式为理念，采取政府考核与社会第三方考核机构相结合的方式。

政府考核。政府考核即政府相关部门对项目排洪、排涝、水环境治理等目标实现程度进行的考核，例如环境部门不定期对河道治理段水流进行取样检测，以检测水环境治理效率。

社会第三方考核。引入第三方考核机构，采取民意调查方式，对沿岸居民进行走访或发放调查问卷，调查附近居民对项目满意度，根据提供服务的质量，动态调整补贴。

3.3 运营补贴模型模拟

基于上文运营方式的创新以及补贴模型的构建，参照江苏省类似项目数据，结合本项目特点，走访徐州水利局等政府相关部门以及社会资本投资方，该项目投资回报率按同期银行贷款利率上浮20%（即i=4.9%×1.2=5.88%）、特许经营期为20年。本文为该河道治理工程项目设计了以差额补贴为主，激励补贴为辅的补贴模型，此处主要通过对运营收入和运营成本的估算，具体说明差额补贴模型的应用。

（1）运营收入和运营成本估算

上文中对该河道治理工程盈利方式进行创新，为其设计旅游产品、户外广告、土地开发、房产开发等多种可经营项目。营业收入根据项目盈利点估算，各计算指标均在参照国内同类项目经营数据的基础上，结合该项目区域实际情况进行相关修正得到运营期第一年收入估算。

4 结语

为加快河道治理工程等公益性水利项目PPP模式的创新应用，本文从分析PPP模式内涵入手，基于对河道治理工程融资现状的分析，以徐州市某河道治理工程为例，深入调查分析其背景以及项目实施带来的巨大社会效益和生态效益，转变思路，从旅游产品、户外广告、房产开发等多角度进行运营方式的创新，并设计了以政府差额补贴为主、绩效补贴为辅的激励性补贴机制，创新应用BOST模式，扩展了河道治理工程投融资渠道，推广了PPP模式在河道治理工程的应用，在一定程度上为其他准经营性或非经营性基础设施项目PPP模式创新提供了理论方法参考和现实实践指导。

[1]刘殴.PPP模式理论靖释及其现实例证[J]. 改革. 2015(1). 78-89.

[2]陈志敏. 张明. 司丹.中国的PPP实践.发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论.