PPP融资模式在我国城市轨道交通建设中的应用与探讨

0 引言

随着城市轨道交通的不断发展，所需的建设资金越来越多，但由于这类项目建设周期长、投资量大且自身投资回报率低，导致其筹集建设资金的过程中困难重重。尤其是近年来在货币紧缩政策的影响下，这类项目融资的困难度更是大大增加了。面对这种形势，应运而生了引入社会资本参与轨道交通融资的PPP融资模式，该模式不仅有效解决了上述问题，还能够有效提高轨道交通建设与运营效率、提供优质交通服务等。本文以具体案例诠释了PPP融资（SB-O-T）模式的运作思路，提出了PPP融资模式在我国城市轨道交通建设应用中的建议。

1 PPP融资模式概述

PPP，即Pubic-Private Partnership的缩写，通常译为“公司合伙/合营”，但在我国，由于国有企业参与PPP时都是以独立法人的形式进行的，所以，将PPP译成“政企合伙/合营”。PPP融资模式本质上是公共和私营部门为基础设施的建设和管理而达成的长期合同关系，公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者变为监督者和合作者，它强调的是优势的互补、风险的分担和利益的共享。

PPP融资模式一般适用于建设规模大，投资周期长的项目。我国城市轨道交通建设的主要任务是解决新建城市轨道交通基础设施的资金问题，城市轨道交通几乎不可能在短时间内完全私有化。所以，在PPP模式下整个项目的风险和收益都被平分了，政府和社会投资者共同负责整个项目的建设和运营。国内学者结合我国城市轨道交通行业的特点，提出了两种可以实行的城市轨道交通建设项目的PPP融资模式，包括SB-O-T模式，即前补偿模式（又称建设期补偿模式）和B-SO-T，即后补偿模式（运营期补偿模式）。具体做法如下：

①SB-O-T模式：将一个完整的城市轨道建设项目分割成两部分，即公益性部分和盈利性部分的投资。公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设，而营利性部分则由私营部门出资成立的PPP项目公司来完成。全部建成后，政府与私营部门签订特许经营协议，在项目成长期，政府将公益性部分无偿或象征性地租赁给PPP项目公司，以保证其正常收益；在项目成熟期，政府收取一定比例的租金，收回政府投资的同时防止私营部门的超额利润。项目特许期满后，PPP项目公司无偿的将项目资产移交政府或续签合同。

②B-SO-T模式：在共同确定项目后，由私营部门负责投资、建设和运营。政府部门以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。政府以运营期内客流量的年平均增长率α%为控制标准，项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过α%，政府则按照合同规定给予私营部门相应的补贴，当然如果实际客流量达到了预测客流量的1+α%以上，那么超出部分将由政府部门和私营部门按照一定的比例共享。在此模式中，预测客流量可以进行定期或不定期的调整，其目的在于控制民营企业产生超额利润和保证其正常收益。

SB-O-T模式与B-SO-T模式对比表，见表1。

2 PPP融资（SB-O-T）模式在某市融资方案的具体应用

2.1 将拟建的城市轨道交通工程划分为A包、B包两部分

A部分主要工程内容包括土建工程以及征地拆迁和管线改移等费用，具体费用包括车站和区间土建、车辆段土建、征地、拆迁、管线改移、树木伐移、商业补偿等投资以及相关工程建设其他费用和预备费等。

B部分主要工程内容包括轨道工程、车辆、通信、信号、供电、通风空调、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统，车辆段、停车场中的机电设备，以及其他约定内容。具体的费用内容包括：轨道工程、车辆、通信、信号、供电、通风空调、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统，车辆段、停车场中的机电设备投资以及相关工程建设其他费用和风险包干费等。 A包和B包投资划分，详见表2。

2.2 PPP模式具体操作流程

PPP模式下某市轨道交通项目具体运作流程见图1。

项目A包、B包两部分的实施方式如下：

2.2.1 项目A包部分

项目A包部分由政府下属公司负责筹资、投资和建设。

2.2.2 项目B包部分

项目B包部分采用PPP方式实施，具体实施方式如下：

①通过竞争性磋商或者邀请招标等方式引入社会投资者（联合体）作为特许经营方，政府与特许经营方签特许经营协议，授予特许经营方全项目30年的特许经营权；②特许经营方组建“项目公司”，并具体完成B部分的筹资、投资、建设以及全线在特许期30年的运营以及维护更新等；③项目公司在特许期内通过线路运营获取票务收入、通过授权范围内的沿线附属资源开发获取非票务收入，并承担项目公司自身债务资金的还本付息、车辆追加以及重置更新投资；④政府在约定年限内通过影子票价的方式向项目公司支付财政补贴，以满足社会投资者一定收益率要求（暂定社会资本全投资财务内部收益率税后不高于8%）；⑤项目公司在约定年限到期后向政府或下属公司无偿并完好的移交全线的资产或者通过续期谈判继续开展运营工作。

2.3 资金来源分析

某市1号线工程投资估算总额为77.93亿元，结合前述A包和B包划分，将总投资详细拆分如表3所示。

从表3可以看出A包部分投资为33.33亿元，资金来源主要包括政府资本金出资以及发行城市专项债券两部分；A包部分的资本金来源为政府财政出资，结合国家发改委关于各城市轨道交通建设项目资本金出资比例的最新要求，并考虑某市的经济情况，某市政府拟出A部分总投资的40%作为建设资本金，资本金约13.33亿元，其来源是政府财政资金直接投入以及相关土地出让收入等。A部分的债务资金来源为发行城市专项债券，专项债券发行规模为20.00亿元，占A包部分的总投资比例为60%。

B包部分投资为44.60亿元，资金来源主要包括社会投资人的资本金出资以及债务资金出资两部分。B包部分的资本金来源为社会资本自有资金，结合国家发改委关于各城市轨道交通建设项目资本金出资比例的最新要求，项目公司拟出B部分不低于40%的资金作为B包部分的建设资本金，资本金约17.84亿元。具体资金来源为社会资本的自有资金。B部分的债务资金来源暂定为银行贷款，贷款总额暂定为26.76亿元，占B包部分的总投资比例为60%。贷款使用条件：建设期为宽限期，期间只付息不还本；贷款资金净还款期暂定20年；贷款利率暂按人民银行公布同期贷款基准利率执行；还款采用等额本息方式。

3 PPP融资模式的优势分析

PPP融资模式可以将政府部门的有利特点和民营企业的有利特点有机的结合在一起，具有很多优势，具体如下：

①对政府部门而言，PPP融资模式有利于转换政府职能，减轻财政负担。随着城市轨道交通建设的不断发展，政府财政面临的压力越来越大。而PPP融资模式的出现有效缓解了这种压力，不仅如此，政府的职能也发生了变化，在PPP融资模式下政府的职能更多的是监管者，这无疑将更加提高建设运营质量。

②对民营企业而言，PPP融资模式提供了获得稳定回报的投资机会。采用PPP融资模式，政府为了鼓励民营企业参与到项目中，往往会出台很多优惠政策，比如沿线土地开发权、贷款担保、税收优惠等，这对民营企业来说，无疑是获得了稳定回报的投资机会，同时还解决了民营企业自身资本流动性过剩的问题。

③对社会公众而言，PPP融资模式有利于提高城市轨道交通的服务质量。民营企业是以实现盈利为目的的，只有提供优质的服务才能赢得顾客。因此，民营企业必然会将其丰富的管理经验和服务意识体现于项目运营过程中，确保社会公众获得优质服务，这正是传统政府投资项目所欠缺的。

④对项目本身而言，PPP融资模式有利于提高投资效率、降低投资风险。PPP融资模式在项目初期就建立了合理的风险分配机制，合理的分配结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险的管理成本。

4 PPP融资模式在我国城市轨道交通建设的应用建议

城市轨道交通建设中运用PPP模式具有上述诸多优势，有利于解决建设资金短缺的瓶颈现象，因此有广泛的应用前景。但是，由于PPP融资模式在我国还是新兴事物，在今后的应用中应注意以下几个方面：

4.1 转换政府职能，提供良好的政策支持

PPP融资模式与传统融资模式不同，政府由过去建设的主导角色转变为与民营企业以特许权为基础的合作关系，在公共服务中扮演监督、指导以及合作者的角色。同时，政府应当出台一些优惠政策，如：允许投资者进行轨道交通沿线商业开发、精简项目审批手续等等，如此才能让投资者在项目中看到利益，也只有让投资者感到有利可图才能真正的吸引社会投资者的资金。

4.2 建立有效监管机制

PPP融资模式在我国还是新兴事物，从项目的立项、评价、招投标到项目的实施、验收、运营，都必须建立有效的监管机制。政府可以设置专门的监管部门，也可以引入第三方监管机构对项目进行监管。同时，可以建立PPP综合服务平台，将PPP项目的立项、招标、投标、中标、建设、运营等信息公开，一方面通过PPP综合服务平台对项目的全过程进行监管，另一方面社会资本也可对政府行为进行有效约束。这样可以形成政府和社会资本相互监管的平等合作地位，避免权力寻租等现象发生。

4.3 拓宽项目收益渠道

城市轨道交通传统收益来源仅仅为票价收入、政府补贴或者列车冠名权、少量的广告收入等，难以满足民营企业的需要。政府可通过授予企业沿线土地开发权或者优先受益权；允许投资者拥有沿线商业和房地产的优先开发权；延长项目的特许经营期，增加社会资本的资金回收期限等方式来拓宽城市轨道交通PPP项目的收益渠道。

4.4 完善城市轨道交通PPP项目的风险分担机制

城市轨道交通PPP项目涉及的风险较多，合理的分配风险是确保项目正常运行的必要条件。风险分担遵循的原则为“由对风险最有控制力的一方承担相应风险的原则”和“风险与收益相匹配原则”。遵循此原则能减少风险发生的概率和风险发生的损失，进而确保控制风险所需成本的最小化。

4.5 提供有力的人才保障

PPP融资模式操作复杂，这无疑对相关岗位人才提出了更高的要求，所以必须加强对相关专业人才的培养，只有这样才能为该模式的成功实施提供有力的人才保障，进而提升社会投资者对项目的信心，促进项目更好更快的完成。

5 结束语

作为政府和民营企业，在互信共赢理念基础上推动合作，通过转换政府职能、提供政策支持、建立有效监管机制、拓宽项目收益渠道、完善城市轨道交通PPP项目风险分担机制等措施，使PPP融资模式在城市轨道交通项目中具有更强的操作性，实现城市轨道交通的公益性和赢利性的协调统一，那么PPP融资模式在我国城市轨道交通建设方面将具有更广阔的应用前景。

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